EU-Taxonomie-Verordnung

Am 29. November 2024 veröffentlichte die Europäische Kommission den Entwurf einer Mitteilung zur Auslegung und Umsetzung bestimmter Rechtsvorschriften der delegierten Rechtsakte zur EU-Taxonomie-Verordnung. Die Mitteilung enthält Antworten zu häufig gestellten Fragen in Bezug auf die Auslegung und Umsetzung mehrerer wichtiger Vorschriften, nicht zuletzt in Bezug auf Tätigkeiten der Entsorgungswirtschaft. Darüber hinaus hat die Platform on Sustainable Finance (PSF) – das Expertengremium, das die EU-Kommission über die Aufnahme neuer und bei der Überarbeitung bestehender Tätigkeiten berät – einen Berichtsentwurf zur Überarbeitung des delegierten Rechtsakts zu den Klimazielen veröffentlicht, zu dem BDE und FEAD Stellung genommen haben.

Hintergrund
Die EU-Taxonomie ist ein Klassifizierungssystem für nachhaltige Wirtschaftstätigkeiten, dessen Ziel es ist, private Investitionen in nachhaltige Projekte und Tätigkeiten zu lenken. Bei der EU-Taxonomie-Verordnung handelt es sich um das hierfür errichtete Rahmenwerk. Die konkreten Tätigkeiten, in die Investitionen gelenkt werden sollen, sind in den delegierten Rechtsakten zur Taxonomie-Verordnung geregelt, nämlich in dem delegierten Rechtsakt zu den Klimazielen (Delegierte Verordnung (EU) 2021/2139) sowie dem delegierten Rechtsakt zu den Umweltzielen (Delegierte Verordnung (EU) 2023/2486). Bei den Klimazielen handelt es sich gemäß Art. 9 der Taxonomie-Verordnung um die Ziele des Klimaschutzes und der Anpassung an den Klimawandel. Bei den Umweltzielen handelt es sich um die Ziele der nachhaltigen Nutzung und des Schutzes von Wasser-und Meeresressourcen, des Übergangs zu einer Kreislaufwirtschaft, der Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung sowie dem Ziel des Schutzes und der Wiederherstellung der Biodiversität und der Ökosysteme.

Aus Sicht des BDE sowie der FEAD bestanden einige Unklarheiten in Bezug auf verschiedene Tätigkeiten. Insbesondere war aufgrund des Wortlautes der Ziffer 2.7 „Sortierung und stoffliche Verwertung nicht gefährlicher Abfälle“ des Anhangs II des delegierten Rechtsaktes zu den Umweltzielen der Taxonomie-Verordnung unklar, ob im Rahmen dieser Tätigkeit das Sortieren von Abfällen für sich genommen auch als nachhaltige Tätigkeit anerkannt wird oder nur das Sortieren im Zusammenspiel mit der hieran anknüpfenden Verwertung. Erfreulicherweise hat der Mitteilungsentwurf der Kommission diese Frage nun eindeutig geklärt.

Darüber hinaus hat die Platform on Sustainable Finance (PSF) einen Berichtsentwurf zur Überarbeitung des delegierten Rechtsakts zu den Klimazielen veröffentlicht, in dem neue Tätigkeiten für die Aufnahme in die EU-Taxonomie vorgeschlagen werden. Die PSF ist das von der Europäischen Kommission eingeführte Expertengremium, welches Berichte erstellt, die ihrerseits die Grundlage für die Europäische Kommission zur Aufnahme neuer Tätigkeiten dienen, die einen wesentlichen Beitrag zur Erreichung der Klima-und Umweltziele der EU-Taxonomie leisten sollen.  In diesem Zusammenhang wurden alle im Berichtsentwurf neu aufgenommenen Tätigkeiten unmittelbar von der Europäischen Kommission in Auftrag gegeben, die Plattform hat also selbst keine neuen Tätigkeiten empfohlen.

Wesentliche Inhalte der Mitteilung zur Auslegung bestimmter Rechtsvorschriften der EU-Taxonomie
Eine für die Entsorgungsbranche sehr wichtige Frage betrifft zunächst die Konkretisierung des Ausdrucks „vollständig durch mechanisches Recycling von Kunststoffabfällen hergestellt“ in Abschnitt 3.17 zu der „Herstellung von Kunststoffen in Primärformen“ des Anhangs I des delegierten Rechtsakts zu den Klimazielen der EU-Taxonomie. Diesbezüglich enthält der Mitteilungsentwurf der Kommission die Erläuterung, dass der Ausdruck „vollständig hergestellt“ bedeute, dass der Kunststoff zu 100% aus mechanisch recycelten Kunststoffabfällen hergestellt werden muss. Damit wird klar geregelt, dass ein wesentlicher Beitrag zu dem Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft dann geleistet wird, wenn der Kunststoff ausschließlich aus mechanisch recycelten Abfällen hergestellt wird.

In Bezug auf Kunststoffverpackungen aus gemischten Materialien (zum Beispiel Kunststoff und Pappe) enthält der Entwurf der Kommission die Klarstellung, dass gemischte Verpackungen, welche nicht mehrheitlich aus Kunststoff bestehen, nicht unter die Tätigkeit „Herstellung von Verpackungsmitteln aus Kunststoff“ in Abschnitt 1.1 des Anhangs II des delegierten Rechtsakts zu den Umweltzielen fallen und damit nicht als nachhaltig einzustufen sind. Es gilt damit der „Ansatz des überwiegenden Materials“ („Predominant Material Approach“), wonach die Herstellung einer Kunststoffverpackung nur dann als nachhaltig angesehen werden kann, wenn die fertige Verpackung auch in Höhe von mehr als 50% (gemessen am Gewicht) aus Kunststoff besteht.

Hinsichtlich der Tätigkeit des Abschnitts 2.7 „Sortierung und stoffliche Verwertung von nicht gefährlichen Abfällen“ des Anhangs II des delegierten Rechtsakts zu den Umweltzielen der Taxonomie-Verordnung wird – wie von BDE und FEAD gefordert – klargestellt, dass auch Anlagen, die Abfälle lediglich sortieren und nicht auch verwerten unter diesen Abschnitt fallen. Damit werden sowohl die Sortierung als auch die Verwertung von Abfällen jeweils und für sich genommen als nachhaltige Tätigkeit im Sinne der EU-Taxonomie eingestuft.

Wesentliche Inhalte des Berichtsentwurfs zur Überarbeitung des delegierten Rechtsaktes zu den Klimazielen der EU-Taxonomie
Der Berichtsentwurf schlägt konkrete neue Tätigkeiten für die Aufnahme in den delegierten Rechtsakt zu den Klimazielen der EU-Taxonomie vor, wie zum Beispiel die Herstellung von Kupfer. Ebenso soll die Abscheidung und Wiederverwendung von CO₂ (Carbon Capture and Utilisation – CCU) künftig in die EU-Taxonomie aufgenommen werden, etwa in Bezug auf die Herstellung von Zement. Es wird darauf hingewiesen, dass diese Aufnahme in der gesamten Taxonomie einheitlich geregelt werden soll und die Tätigkeit derzeit noch nicht aufgenommen wurde, um diese noch im Detail zu konkretisieren. Jedoch besteht die Absicht, CCU auf diejenigen Fälle zu beschränken, in denen im Rahmen der Wiederverwendung des abgeschiedenen Kohlenstoffs – in Übereinstimmung mit den Regeln des europäischen Emissionshandelssystems (EU ETS) – eine dauerhafte chemische Bindung in Produkten vorliegt.

Darüber hinaus wird im Berichtsentwurf angesprochen, eventuell die Tätigkeit mit der Nummer 3.17 des delegierten Rechtsakts zu den Klimazielen „Herstellung von Kunststoffen in Primärform“ zu überarbeiten. Dieser Wunsch sei von einigen Stakeholdern geäußert worden. Allerdings enthält der Berichtsentwurf diesbezüglich keinen konkreten Änderungsvorschlag.

In Bezug auf die Tätigkeit der Herstellung von Stahl wird eine Mindestrezyklateinsatzquote für Stahl vorgesehen. Konkret wird geregelt, dass der Stahlschrotteinsatz im Verhältnis zum Produktoutput nicht unter 15% liegen soll.

Als weitere neue Tätigkeiten werden „digitale Lösungen und Dienstleistungen, die einen wesentlichen Beitrag zum Übergang zur Kreislaufwirtschaft leisten“ vorgeschlagen, ebenso wie Research-Aktivitäten in Bezug auf die Kreislaufwirtschaft. Bei beiden soll es sich um sogenannte ermöglichende Tätigkeiten gemäß Art. 16 der Taxonomie-Verordnung handeln. Bei einer Tätigkeit handelt es sich um eine ermöglichende Tätigkeit („enabling activity“), wenn sie einen wesentlichen Beitrag zu einem oder mehreren der in Artikel 9 Umweltziele der Taxonomie leistet, indem sie es unmittelbar anderen Tätigkeiten ermöglicht, einen wesentlichen Beitrag zu einem oder mehreren dieser Ziele leisten.

Schließlich ist hinsichtlich der Aufnahme der thermischen Abfallverwertung, der Aufbereitung von Schlacken sowie der Herstellung von Ersatzbrennstoffen im Berichtsentwurf nichts vorgesehen.

Bewertung
Mitteilung der Europäischen Kommission zur Auslegung bestimmter Rechtsvorschriften der delegierten Rechtsakte der EU-Taxonomie
Der BDE begrüßt zunächst, dass die Europäische Kommission zahlreiche Regelungen der delegierten Rechtsakte zu den Nachhaltigkeitszielen der Taxonomie-Verordnung mittels einer Mitteilung näher erläutert. Über die Auslegung mehrerer Vorschriften herrschte in der Industrie Unklarheit, sodass eine Klarstellung dringend geboten war, nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass Unternehmen ein großes Interesse daran haben, ihre Tätigkeiten an den Nachhaltigkeitskriterien der EU-Taxonomie auszurichten, um hierdurch Anreize für Investitionen in diese Tätigkeiten zu schaffen.

In Bezug auf die Konkretisierungen der Europäischen Kommission ist sehr zu begrüßen, dass die Herstellung von Kunststoffen in Primärformen dann einen wesentlichen Beitrag zum Klimaschutz leistet, wenn der Kunststoff zu 100% aus mechanisch recycelten Kunststoffabfällen hergestellt wird. Die Priorisierung des mechanischen gegenüber dem chemischen Recycling aufgrund der klar positiveren Klima- und Umweltbilanz kommt hierdurch zum Ausdruck.

Hinsichtlich der Tätigkeit der Herstellung von Verpackungsmitteln aus Kunststoffen in Anhang II des delegierten Rechtsakts zu den Umweltzielen ist positiv zu bewerten, dass die Herstellung einer Kunststoffverpackung nur dann als nachhaltig angesehen werden soll, wenn die fertige Verpackung auch in Höhe von mehr als 50% (gemessen am Gewicht) aus Kunststoff besteht. Bereits begrifflich muss es sich bei einer Kunststoffverpackung um eine Verpackung handeln, die allen voran aus Kunststoff besteht, um unter diese Tätigkeit fallen zu können.

Des Weiteren ist sehr zu befürworten, dass klargestellt wird, dass auch Anlagen, die Abfälle sortieren und nicht auch zusätzlich verwerten, unter Abschnitt 2.7 des Anhangs II des delegierten Rechtsakts zu den Umweltzielen über die „Sortierung und stoffliche Verwertung nicht gefährlicher Abfälle“ fallen. Die Sortierung von Abfällen muss für sich genommen als nachhaltige Tätigkeit im Sinne der EU-Taxonomie eingestuft werden. Eine effektive stoffstromspezifische Sortierung, welche sortenreine Inputströme generiert, ist die Basis für ein bestmögliches und umweltschonendes Recycling.

Abschließend ist zu betonen, dass weiterhin mehrere wichtige Fragen zu den Regelungen der EU-Taxonomie offenbleiben. Die Anerkennung der thermischen Verwertung als nachhaltige Tätigkeit im Sinne der EU-Taxonomie bleibt weiterhin ein zentrales Ziel von BDE und FEAD. Zu diesem Zweck muss jedoch zunächst die wichtige Bedeutung der energetischen Verwertung für die Kreislaufwirtschaft und ihr damit verbundener und in der Abfallhierarchie verankerter Vorrang vor der Beseitigung von Abfällen hervorgehoben werden. Dieser Vorrang kommt im Wortlaut der Taxonomie-Verordnung nicht hinreichend zum Tragen, wenn zum Beispiel in Art. 13 Abs. 1, Buchstabe j) und in Art. 17 Abs. 1, Buchstabe d), ii) die Abfallverbrennung neben der Beseitigung genannt wird. Aus diesen Gründen bedarf es auch diesbezüglich von der Kommission vorzunehmender Klarstellungen.

Berichtsentwurf der PSF zur Überarbeitung des delegierten Rechtsakts zu den Klimazielen der EU-Taxonomie
Die im Berichtsentwurf der PSF vorgeschlagene Aufnahme der Tätigkeit Carbon Capture and Utilisation (CCU) ist sehr zu begrüßen. Abzulehnen ist jedoch die Absicht, diese Tätigkeit auf Fälle zu beschränken, in denen der abgeschiedene Kohlenstoff dauerhaft chemisch gebunden wird.

Der BDE erkennt zwar die Notwendigkeit an, Treibhausgase dauerhaft aus der Atmosphäre zu entfernen. Eine klimaneutrale Wirtschaft kann jedoch nicht ohne Kreislaufwirtschaft funktionieren. Daher sollten alle Modelle, die die Kreislaufwirtschaft fördern, Eingang in die EU-Taxonomie finden. Angesichts einer Vielzahl von Faktoren – darunter das Fehlen tragfähiger Geschäftsmodelle, das begrenzte Potenzial der Mineralisierung als Kohlenstoffspeichertechnologie und die fehlende Einbeziehung der Nutzung kurzlebigen Kohlenstoffs – verkennt die Beschreibung dieser Tätigkeit die wirksamsten kurz-, mittel- und langfristigen Maßnahmen, die erforderlich sind, um den Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaft zu erleichtern. Insbesondere kurzlebige Kohlenstoffkreisläufe können eine wichtige Ergänzung sein, da sie eine wiederholte und damit dauerhafte Wiederverwendung von emittiertem CO₂ ermöglichen. Aus diesen Gründen plädiert der BDE für den Ausbau der (temporären und kurzfristigen) CCU-Kapazitäten und für deren Aufnahme in die EU-Taxonomie.

Im Hinblick auf die Tätigkeit der Herstellung von Kunststoffen unter Nummer 3.17 des delegierten Rechtsakts zu den Klimazielen sollte diese so formuliert bleiben, wie es im aktuellen delegierten Rechtsakt der Fall ist. Sie setzt aus Umweltsicht korrekte Standards und legt – im Zusammenspiel mit den Erläuterungen der oben besprochenen Mitteilung – klar fest, welche Anforderungen erfüllt werden müssen, um die Kriterien für einen wesentlichen Beitrag zur Minderung des Klimawandels zu erfüllen. Die hier beschriebene Priorisierung des mechanischen vor dem chemischen Recycling ist korrekt und entspricht dem aktuellen Stand der Technik bei notwendiger Berücksichtigung des Umweltschutzes. In Bezug auf diese Tätigkeit sind keine Anpassungen erforderlich.

Soweit Stakeholder darauf hinweisen, dass es technisch nicht möglich ist, Kunststoff in seiner Primärform vollständig durch chemisches Recycling von Kunststoffabfällen herzustellen, und dass eine Zielvorgabe für einen vollständig durch chemisches Recycling hergestellten Kunststoff in seiner Primärform technisch nicht umsetzbar ist, ist Folgendes zu entgegnen: Die Kunststoffproduktion ist nur dann vollständig nachhaltig, wenn sie vollständig unter Verwendung von Rezyklaten durchgeführt wird. Wird Kunststoff nur teilweise aus Rezyklaten hergestellt, ansonsten aber auf konventionelle Art und Weise, hauptsächlich unter Verwendung fossiler Brennstoffe, so kann die Kunststoffproduktion als solche nicht als nachhaltig eingestuft werden, da sie nur in einem bestimmten (begrenzten) Umfang nachhaltig ist, nämlich in dem Maße, wie Rezyklate verwendet werden. In diesem Fall müsste jedoch der Anteil der Rezyklate in dem jeweiligen Kunststoff ermittelt werden, um bestimmen zu können, inwieweit der betreffende Kunststoff als nachhaltig angesehen werden kann. Dies wiederum würde zu einem produktspezifischen Ansatz führen, während die Taxonomie jedoch tätigkeitsbezogen ist. Darüber hinaus gibt es ein dem chemischen Recycling zugeordnetes Verfahren, das ohne den Zusatz fossiler Rohstoffe und ohne Massenbilanzierung auskommt, nämlich die Depolymerisation. Dabei werden Polymere durch chemische Prozesse (nicht thermisch) zerlegt und die hierdurch entstehenden „Bausteine“ müssen im Anschluss nicht durch den Steamcracker, sondern können direkt wieder polymerisiert werden. Dieses Verfahren eignet sich besonders für die Zerlegung von PET.

Bezüglich der Herstellung von Stahl sollte keine Quote für den Mindestrezyklateinsatz von Stahl eingeführt werden. Die Empfehlung im Berichtsentwurf, eine Mindestrezyklateinsatzquote für Stahl in Höhe von 15% vorzusehen, ist abzulehnen. In Bezug auf recycelten Stahl besteht keine Notwendigkeit, Anreize durch verbindliche Mindestziele für den Rezyklateinsatz zu schaffen, da die Nachfrage nach recyceltem Eisen und Stahl groß ist. Daher könnte die Festlegung einer niedrigen Quote für den Mindestanteil an recyceltem Stahl von mindestens 15% der Verwendung von Recyclingrohstoffen sogar abträglich sein, da dies bedeuten würde, dass ein Mindestrezyklateinsatz von Stahl in Höhe von 15% ausreichend sein würde, während in der Praxis eine steigende Nachfrage nach höheren Mengen an recyceltem Stahl besteht. Folglich würden in diesem Fall gerade nicht die Anreize geschaffen, die notwendig wären, um die Verwendung von Recyclingrohstoffen bei unzureichender Marktnachfrage durch verbindliche Zielvorgaben für den Rezy-klatgehalt zu fördern – im Gegenteil.

Im Hinblick auf die Tätigkeit „digitale Lösungen und Dienstleistungen, die einen wesentlichen Beitrag zum Übergang zur Kreislaufwirtschaft leisten“ besteht die Gefahr, dass Aktivitäten, die direkt und substanziell zu den Nachhaltigkeitszielen der EU-Taxonomie beitragen, lediglich als ermöglichende Tätigkeit angesehen werden anstelle einer Tätigkeit, die einen unmittelbaren Beitrag zu der Erreichung der Umweltziele der EU-Taxonomie leistet. Eine effiziente Kreislaufwirtschaft funktioniert nur mit digitalen Lösungen für die gesamte Wertschöpfungskette. Daher sollte die Bereitstellung digitaler Lösungen für die Kreislaufwirtschaft als eine Tätigkeit angesehen werden, die unmittelbar zum Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft beiträgt, und nicht als eine reine ermöglichende Tätigkeit.

Bezüglich der Kupferherstellung ist zu begrüßen, dass diese Tätigkeit, wie bereits gefordert, in die EU-Taxonomie aufgenommen wurde. Kupfer ist ein strategischer Rohstoff. Es ist seit langem überfällig, diese Tätigkeit in die EU-Taxonomie aufzunehmen. Der Einsatz von mehr metallhaltigen Sekundärmaterialien als zu fördernde Lösung – wie in dem Berichtsentwurf ausdrücklich gefordert – ist als sehr positiv zu bewerten.

Schließlich fordern BDE und FEAD weiterhin die notwendige Aufnahme der thermischen Abfallverwertung (Waste-to-Energy, WtE) in die EU-Taxonomie. Wie in den Leitlinien für staatliche Klima-, Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2022 (KUEBLL) hervorgehoben wird, leisten effiziente Fernwärme- und Fernkältesysteme, die Abfälle als Brennstoff verwenden, einen positiven Beitrag zum Umweltschutz, da sie fossile Brennstoffe ersetzen und die Emissionen von CO₂, NO_x, SO₂ und PM10 verringern. Somit leistet die thermische Abfallbehandlung zunächst einen wichtigen Beitrag zur Verhinderung der Umweltverschmutzung durch Emissionsverringerung. Außerdem fördert sie den Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft, indem sie dafür sorgt, dass der Kreislauf möglichst frei von gefährlichen Stoffen und kontaminierten Materialien bleibt. Sie ermöglicht auch die Erhaltung natürlicher Ressourcen, die aus der Bodenasche zurückgewonnen werden (Metalle und Mineralien). Dies trägt dazu bei, die Deponierung zu reduzieren und die Abfallbehandlung in der Abfallhierarchie nach oben zu verschieben. Des Weiteren werden durch diese Tätigkeit auch die Treibhausgasemissionen reduziert, indem Abfälle thermisch verwertet, anstatt auf Deponien abgelagert zu werden.

Zusätzlich dienen Anlagen zur thermischen Abfallverwertung der Erzeugung erneuerbarer Energie durch die thermische Verwertung biogener Abfälle. Von entscheidender Bedeutung sind zudem CCUS-Technologien, durch welche abgeschiedener Kohlenstoff entweder gespeichert oder sogar in anderen Anwendungen genutzt und so ein weiterer Beitrag zur Dekarbonisierung und Kreislaufwirtschaft geleistet wird. Eine Studie über das CO₂-Einsparungspotenzial des Abfallwirtschaftssektors zeigt, dass der Schlüssel zur Erreichung einer maximalen CO₂-Vermeidung in der vollständigen Nutzung der Recycling- und WtE-Kapazitäten liegt.

Hinsichtlich der Aufbereitung von Schlacke trägt diese allen voran zum Umweltziel des Übergangs zu einer Kreislaufwirtschaft bei. Selbst in Regionen mit umfassenden Systemen zur getrennten Abfallsammlung verbleiben erhebliche Mengen an Eisen- und Nichteisenmetallen im Restmüll, da sie in Verbundwerkstoffen eingebettet oder enthalten sind und häufig eine geringe Größe haben (z. B. Schrauben oder Nägel). Durch die Aufbereitung von Schlacke im Anschluss an die thermische Verwertung können diese wertvollen Metalle recycelt und dem Markt wieder zur Verfügung gestellt, anstatt deponiert zu werden.

Schließlich besteht bei der Herstellung von Ersatzbrennstoffen das erhebliche Potenzial, fossile Brennstoffe im Rahmen energieeffizienter Prozesse zu ersetzen. Zudem leistet diese Tätigkeit einen Beitrag zum Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft, da sie die vollständige Entwicklung des Materialkreislaufs fördert. Da es trotz der bestmöglichen Optimierung des Recyclings wird es stets in einigen Fällen Grenzen für das Recycling geben, insbesondere aufgrund des Verschmutzungsgrades einiger Abfälle, welcher ein Recycling unmöglich macht. In solchen Fällen können aus pastösen, festen und flüssigen Abfällen, die nicht recycelt werden können, hochwertige Ersatzbrennstoffe hergestellt werden. Auf diese Weise wird das energetische Potenzial des Abfalls bestmöglich genutzt: aus nicht verwertbaren Abfällen werden hochwertige Ersatzbrennstoffe hergestellt, aus denen später Energie erzeugt wird, anstatt eine weiter unten in der Abfallhierarchie angesiedelte Behandlungsmethode zu nutzen, wodurch der Umweltschutz gewährleistet wird.

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