Initiativbericht zur Revision des Vergaberechts

Der Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz des Europäischen Parlaments hat am 07. Juli 2025 einen Initiativbericht angenommen, in dem er seine Prioritäten für die Überarbeitung des Rechtsrahmens für das öffentliche Beschaffungswesen darlegt. Der Initiativbericht spiegelt die Erwartungen der Abgeordneten an die Kommission im Hinblick auf die für 2026 erwartete Überarbeitung des Vergaberechts  wider.

Hintergrund
Die Überarbeitung der drei maßgeblichen EU-Vergaberichtlinien (Richtlinie 2014/23/EU, Richtlinie 2014/24/EU und Richtlinie 2014/25/EU) stellt ein zentrales Vorhaben der Europäischen Kommission für die aktuelle Legislaturperiode dar. Primäres Ziel dieser Überarbeitung ist, Mindestvorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe festzulegen, um den freien Binnenmarkt zu stärken und europaweit gleiche Wettbewerbsbedingungen für Unternehmen zu gewährleisten. In den wegweisenden Berichten von Enrico Letta und Mario Draghi wird das öffentliche Auftragswesen als Kerninstrument zur Steigerung der EU-Wettbewerbsfähigkeit hervorgehoben. Der Binnenmarktausschuss (IMCO) des Europäischen Parlaments hat angesichts der bevorstehenden Revision des Vergaberechts beschlossen, einen Initiativbericht dazu vorzulegen. Der Berichterstatter Piotr Müller von der Fraktion der Europäischen Konservativen und Reformer (EKR, IMCO) hat am 12. März den Entwurf eines Initiativberichtes veröffentlicht. In der Folge wurden 749 Änderungsanträge zu diesem Bericht im IMCO-Ausschuss eingebracht. Daraus wurden in Verhandlungen der Fraktionen 11 Kompromissänderungsanträge geformt, die der IMCO in seiner Sitzung am 07. Juli 2025 angenommen hat. Der Berichtsentwurf wurde in der geänderten Form im Ausschuss mit 34 Ja-Stimmen, 13 Nein-Stimmen und 2 Enthaltungen angenommen.

Wesentliche Inhalte
Der Berichterstatter, Piotr Müller, erklärte nach der Abstimmung: „Das neue Vergabeverfahren sollte zur Regulierung von Prozessen dienen und nicht dazu, jede nur denkbare Politik umzusetzen. Deshalb schlagen wir Vereinfachung, echte Digitalisierung und transparente Vorschriften vor. Neue Vorschriften müssen auf ihre Auswirkungen auf kleine Unternehmen überprüft werden – wenn sie kleinen Unternehmen die Teilnahme an Ausschreibungen erschweren, müssen sie geändert werden. Andernfalls werden wir ein System haben, das diejenigen ausschließt, die es am dringendsten brauchen.“

Der Berichtsentwurf in der durch die Kompromissänderungsanträge geänderten und angenommenen Form befasst sich mit verschiedenen Aspekten der öffentlichen Auftragsvergabe:

Strategische Ausrichtung der öffentlichen Auftragsvergabe
Die Abgeordneten des Binnenmarktausschusses betonen die Bedeutung öffentlicher Beschaffung als zentrales Instrument des Binnenmarktes und als wirtschaftspolitisches Steuerungsinstrument. Gefordert wird eine ambitionierte Reform, um die Vergabe stärker an strategischen Zielen auszurichten – etwa zur Stärkung europäischer Lieferketten, Förderung von Innovation, Wettbewerbsfähigkeit und Resilienz. Dabei soll Rechtssicherheit durch klare, kohärente und wirtschaftlich tragfähige Ziele gewährleistet werden. Gleichzeitig wird gewarnt, dass die öffentliche Auftragsvergabe nicht überfrachtet werden dürfe: Zu viele widersprüchliche Ziele könnten die Verfahren verkomplizieren und ihre Effizienz gefährden. Besonders hervorgehoben wird die Notwendigkeit, die Vergabe an den Prinzipien von Marktwirtschaft, Fairness und Nichtdiskriminierung auszurichten – unter Wahrung von WTO-Verpflichtungen und technologischem Wettbewerb.

Herausforderungen bei Umsetzung und Anwendung
Der angenommene Text kritisiert erhebliche Unterschiede in der Umsetzung der Vergaberichtlinien zwischen den Mitgliedstaaten, was die Beteiligung – insbesondere kleiner Unternehmen – hemme. Die Komplexität und der Mangel an Transparenz führten zu einem Rückgang des Wettbewerbs. Bemängelt wird, dass strategische Ziele wie Nachhaltigkeit oder Innovation bisher kaum umgesetzt würden – auch aus Sorge vor Rechtsunsicherheit. Viele Ausschreibungen würden weiterhin nur nach dem niedrigsten Preis vergeben, was qualitative Kriterien verdränge und langfristig nachteilige Auswirkungen habe. Die bestehende freiwillige Möglichkeit, soziale oder ökologische Aspekte einzubeziehen, werde aufgrund mangelnder Schulung, Ressourcen oder Klarheit selten genutzt.

Verbesserungspotenziale und Rechtsvereinfachung
Der Initiativbericht und die Kompromissänderungsanträge enthalten konkrete Verbesserungsansätze. Angesichts steigender Kosten wird über eine mögliche Anpassung der EU-Schwellenwerte diskutiert – jedoch mit dem Hinweis, dass die Komplexität der Verfahren selbst das Hauptproblem sei. Besonders betont wird der Bedarf an praxisnahen Verfahren und der Möglichkeit, kleinere formale Fehler in Angeboten nachträglich zu korrigieren. Die öffentliche Hand solle flexibel bleiben, insbesondere bei der Abgrenzung von öffentlicher und wirtschaftlicher Tätigkeit.

Digitalisierung als Hebel zur Modernisierung
Die digitale Transformation der öffentlichen Auftragsvergabe wird als Schlüsselfaktor für Effizienz und Transparenz hervorgehoben. Digitale Systeme sollten nicht nur bestehende Verfahren abbilden, sondern aktiv vereinfachen und verbessern. Die Kommission wird aufgefordert, eine transaktionsbasierte Infrastruktur zu schaffen und Initiativen wie den „Public Procurement Data Space, PPDS“ weiterzuentwickeln. Einheitliche digitale Identitäten, die Einbindung von Künstlicher Intelligenz und ein „Digitaler Beschaffungspass“ für KMU sollen Teil dieses neuen Rahmens sein. Die bestehenden Systeme wie eCertis oder European Single Procurement Document, ESPD (Einheitliche Europäische Eigenerklärung) müssten benutzerfreundlicher und interoperabler gestaltet werden.

Konkrete Handlungsempfehlungen zur Verbesserung der Praxis
Es wird eine breite Palette praktischer Empfehlungen gegeben. Ziel der Abgeordneten ist eine Vereinfachung und Harmonisierung des Vergaberechts, insbesondere durch Digitalisierung und Standardisierung. Dabei sollen qualitative Kriterien wie Nachhaltigkeit, soziale Standards und regionale Wertschöpfung stärker gewichtet werden. Die Kommission wird aufgefordert, eine Toolbox mit Modellkriterien und -vertragsklauseln zu entwickeln. Zudem sollen strengere Ausschlusskriterien bei Verstößen gegen Umwelt- oder Arbeitsrecht gelten. Auch der grenzüberschreitende Zugang zu Vergaben soll vereinfacht und die Teilnahme von KMU erleichtert werden.

Monitoring, Leitlinien und Transparenz
Die Notwendigkeit gemeinsamer Monitoring-Mechanismen und nicht-bindender Leitlinien wird betont. Ziel ist mehr Rechtssicherheit für Auftraggeber und Anbieter sowie die Förderung von Transparenz, insbesondere durch den Einsatz digitaler Werkzeuge zur Korruptions- und Betrugsprävention. Die Kommission soll prüfen, ob ein EU-weites Register für Interessenkonflikte eingeführt werden kann und wie Informationen über ausgeschlossene Unternehmen grenzüberschreitend geteilt werden können. Auch der verstärkte Einsatz von Datenanalyse und KI zur Risikoerkennung wird empfohlen.

Geopolitische Herausforderungen und europäische Souveränität
Angesichts zunehmender wirtschaftspolitischer Spannungen fordern die Abgeordneten eine aktivere Nutzung des EU-Handelsinstrumentariums, um unfaire Wettbewerbsvorteile durch Drittstaaten zu verhindern – etwa durch subventionierte Niedrigpreisangebote. Auch die Möglichkeit, europäischen Anbietern in strategischen Bereichen gezielt Vorrang einzuräumen, wird diskutiert – unter strikter Wahrung internationaler Verpflichtungen. Die Rolle der öffentlichen Beschaffung für regionale Resilienz, Beschäftigung und Agrarwirtschaft wird gestärkt. Nachhaltigkeits- und Sozialkriterien sollen verstärkt Eingang in Vergabeverfahren finden, etwa über verbindliche oder freiwillige Labels und Zertifikate.

Vereinfachte öffentlich-öffentliche Kooperationen
Der Berichtsentwurf bekräftigt auch die Notwendigkeit, öffentlich-öffentliche Kooperationen und In-House-Vergaben rechtlich abzusichern, zu entbürokratisieren und ihre Nutzung zu erleichtern. Es wird die grundsätzliche Forderung erhoben, dass die Direktvergabe an öffentliche Stellen, In-House-Vergaben und öffentlich-öffentliche Kooperationen weiterhin zulässige Optionen bleiben sollen. Die Autonomie lokaler Behörden in Bezug auf In-House, Kooperation oder Marktnutzung wird betont und es wird mehr Flexibilität für öffentlich-öffentliche Partnerschaften gefordert.

Der Binnenmarktausschuss empfiehlt eine klarere Definition solcher Kooperationen als Verträge zwischen zwei oder mehr öffentlichen Auftraggebern und fordert die Kommission auf, zu prüfen, ob derartige Kooperationen vollständig vom Anwendungsbereich der Vergaberichtlinien ausgenommen werden können.

Kreislaufwirtschaft
Die Abgeordneten fordern stärkere Integration von Nachhaltigkeits- und Kreislaufwirtschaftskriterien in die öffentlichen Beschaffung – auf freiwilliger und sektorspezifischer Basis, aber mit praktikablen Werkzeugen für die Vergabestellen. Die Forderungen beinhalten unter anderem die Schaffung sektorbezogener Kriterienkataloge zur Förderung nachhaltiger Beschaffung sowie die Entwicklung einer „Sustainability Criteria Toolbox“ die Modellkriterien, Bewertungsmethoden und Vertragsklauseln enthalten soll; die Toolbox soll helfen, innovative Produkte und Sekundärrohstoffe wettbewerbsfähig in öffentlichen Vergaben zu berücksichtigen. Nachhaltige Technologien und zirkuläre Wirtschaft sollen gestärkt werden, ohne übermäßige Kosten oder technische Hürden für Vergabestellen zu verursachen. Es wird auf die Notwendigkeit hingewiesen, die EU-Vergabevorschriften so zu reformieren, dass sie eine nachhaltige und wettbewerbsfähige Kreislaufwirtschaft fördern. Dazu wird auch die Stärkung des Marktes für Sekundärmaterialien als Teil des Maßnahmenpakets zur nachhaltigen öffentlichen Beschaffung (Green Public Procurement, GPP) genannt.

Weitere Vereinfachungen & Förderung von KMU
Kleine und mittlere Unternehmen (KMU), Start-ups sowie soziale Unternehmen stehen im Fokus des Berichtsentwurfs. Ihre Teilnahme werde durch hohe Hürden, etwa bei Nachweisen oder Referenzen, erheblich erschwert. Zur besseren Einbindung von KMU und Start-ups in die öffentliche Beschaffung schlagen die Abgeordneten u. a. die stärkere Anwendung des „Once-only“-Prinzips, den Aufbau eines EU-Registers für vorqualifizierte Unternehmen und eine weitgehende Unterteilung großer Aufträge in Lose vor. Auch alternative Angebote (variant bids) und der Einsatz standardisierter Verträge werden als Mittel zur Innovationsförderung genannt.

Subunternehmermanagement und Krisenresilienz
Schließlich thematisiert der Berichtsentwurf auch Herausforderungen durch Subunternehmerketten, etwa bei der Einhaltung von Arbeitsrechten und Verantwortlichkeiten. Es wird empfohlen, Transparenzpflichten für Subunternehmer zu verschärfen und deren Direktzahlung zu erleichtern. In Krisensituationen soll ein flexiblerer Vergaberahmen gelten. Auch Innovation in strategischen Bereichen (z. B. Forschung, Sicherheit) soll durch spezifische Regeln gefördert werden. Schließlich wird betont, wie wichtig nicht-profitorientierte Organisationen für die öffentliche Beschaffung seien – z. B. in der Pflege oder Sozialarbeit.


Bewertung
Der BDE begrüßt grundsätzlich die Überarbeitung des EU-Vergaberechts als Chance, den Wettbewerb zu stärken und die strategischen Ziele des Clean Industrial Deal effektiv umzusetzen. Vor diesem Hintergrund bewertet der BDE den Entwurf des Initiativberichtes zum Vergaberecht allerdings sehr kritisch.

Besonders problematisch sind aus Sicht des BDE die Forderungen zur Vereinfachung – und damit im Ergebnis zur Ausweitung – der ausschreibungsfreien öffentlich-öffentlichen Kooperationen und Inhouse-Vergaben. Der Verband fordert eine deutliche Begrenzung der im aktuellen EU-Vergaberecht vorgesehenen Ausnahmen für die Inhouse-Vergabe und die öffentlich-öffentliche Zusammenarbeit vom Anwendungsbereich der Vergaberichtlinien. Diese Ausnahmen beeinträchtigen den freien Wettbewerb, behindern den Binnenmarkt und leisten einer Rekommunalisierung Vorschub. Sie beseitigen Anreize für effiziente und innovative Produkte und Dienstleistungen: Aufträge, um die sich sonst Unternehmen in einem freien Wettbewerb bemühen und die Innovation vorantreiben würden, werden dem Markt durch Inhouse-Vergaben und öffentlich-öffentliche Kooperationen entzogen. Die so beauftragten kommunalen Unternehmen und die kooperierenden Kommunen sind keinem Wettbewerbsdruck ausgesetzt und haben keinerlei Anreize, besonders effizient oder innovativ zu sein. Dadurch wird ein zentrales Ziel des Vergaberechts untergraben, nämlich für eine effiziente Verwendung öffentlicher Mittel zu sorgen, indem durch eine öffentliche Ausschreibung die beste Leistung zum besten Preis ermittelt und beschafft wird.

Bedauerlicher Weise bleiben die Aussagen des Berichtsentwurfs zur Förderung einer umweltfreundlichen und nachhaltigen öffentlichen Beschaffung deutlich hinter den Erwartungen des BDE zurück. Die ökologische Transformation hin zu einer wettbewerbsfähigen Kreislaufwirtschaft, die ein zentrales Ziel des Clean Industrial Deal darstellt, erfordert, dass GPP eine deutlich wichtigere und verbindlichere Rolle in der EU-Gesetzgebung spielt. Der BDE fordert daher EU-weit verbindliche Kriterien für GPP, nicht zuletzt aufgrund der Tatsache, dass ein umweltfreundliches öffentliches Beschaffungswesen die Nachfrage nach Recyclingrohstoffen und kohlenstoffarmen Produkten maßgeblich ankurbeln kann.

Mit den Anforderungen an eine grüne Beschaffung können insbesondere das Recycling und damit die Versorgung der europäischen Wirtschaft mit klima- und ressourcenschonenden Recycling-Rohstoffen gefördert werden. Der Wandel zu einer Kreislaufwirtschaft ist nicht nur unter Klima- und Ressourcenschutzaspekten wichtig, sondern er ist auch notwendig, um die Europäische Industrie resilienter zu machen, indem Abhängigkeiten von Rohstoffimporten verringert werden.

Das Recycling in der EU benötigt dringend Impulse durch einen stärken Fokus der öffentlichen Beschaffung auf recycelte Rohstoffe und Produkte, denn das Recycling in der EU steht unter erheblichem wirtschaftlichem Druck. Gründe sind höhere Kosten von recycelten Stoffen und Produkten gegenüber Primärerzeugnissen und -stoffen, die aufgrund niedriger Rohstoffpreise wesentlich günstiger sind, sowie Wettbewerbsverzerrungen durch Importe billiger Recyclingmaterialien aus Drittstaaten, in denen niedrigere Energiekosten und Umweltstandards herrschen. Die öffentliche Beschaffung ist von zentraler Bedeutung, um Anreize für mehr Recycling, einen funktionierenden Binnenmarkt für Recycling-Rohstoffe und den Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft zu schaffen – und damit wesentliche Ziele des Clean Industrial Deal zu erreichen.

So sollten nach Auffassung des BDE öffentliche Auftraggeber verpflichtet werden, bei der Beschaffung von Rohstoffen recycelten Rohstoffen den Vorzug gegenüber Primärrohstoffen zu geben und bei der Beschaffung von Produkten besondere Anforderungen an die Recyclingfähigkeit der Produkte und an die Verwendung von recycelten Materialien bei der Herstellung der Produkte zu stellen. Eng damit verbunden ist die Forderung des Verbandes, ein sogenanntes „Buy European“-Modell für Rezyklate einzuführen. Dies bedeutet, dass in den Spezifikationen für die zu beschaffenden Waren und Dienstleistungen festgelegt werden sollte, dass diese unter Verwendung von in der EU hergestellten Rezyklaten produziert werden müssen oder die Recyclingrohstoffe aus der EU stammen müssen. Dies würde die Wettbewerbsfähigkeit europäischer Recyclingunternehmen sichern und die Einhaltung notwendiger Umweltstandards sicherstellen.

Diese zentralen Forderungen des BDE sind in dem Entwurf des Initiativberichtes leider nicht enthalten. Zirkularität und die Stärkung des Marktes für Sekundärrohstoffe – d.h. Rezyklate bzw. Recyclingrohstoffe – werden nur beiläufig als Ziele der öffentlichen Beschaffung erwähnt. Obwohl der Berichtsentwurf des IMCO-Ausschusses das wichtige Ziel des Bürokratieabbaus hervorhebt, fällt die Bewertung des Berichtsentwurfs durch den BDE daher ganz überwiegend negativ aus.

Abschließend ist zu betonen, dass dieser Initiativbericht zwar weder die Europäische Kommission noch das Europäische Parlament selbst rechtlich bindet. Dennoch hat er eine wichtige politische Bedeutung, da er die aktuellen Schwerpunkte und Meinungen im Europäischen Parlament hinsichtlich der Revision des Vergaberechts widerspiegelt.

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