Kurznachrichten: Verringerung der CO2-Emissionen

Die Vereinfachung des europäischen CO₂-Grenzausgleichsmechanismus (CBAM) ist bereits beschlossen und ein Vorschlag zur Ausweitung des Anwendungsbereiches liegt derzeit vor. Für das kommende Jahr sind zudem Initiativen zur Revision des Europäischen Emissionshandelssystems (EU-ETS) einschließlich der potenziellen Miteinbeziehung der thermischen Abfallbehandlung geplant. Darüber hinaus wurde ein neuer Rechtsakt angekündigt, der Regeln für die entstehenden CO₂-Märkte aus Carbon-Capture-Prozessen und die hierfür erforderliche Transportinfrastruktur festlegen soll.

Europäischer Emissionshandel

Das Europäische Emissionshandelssystem (EU-ETS) ist das zentrale Klimaschutzinstrument der EU. Das Grundprinzip des marktbasierten Mechanismus besteht darin, eine Obergrenze für den Ausstoß von Treibhausgasen festzulegen und handelbare Emissionszertifikate zu auktionieren bzw. derzeit teilweise noch kostenlos zuzuteilen. Unternehmen können durch Emissionseinsparungen Kosten senken oder sogar durch den Verkauf überschüssiger Zertifikate Einnahmen erzielen. Während der EU-ETS I seit 2005 operativ ist und einen Emissionsmarkt für die Sektoren Energieerzeugung, energieintensive Industrien sowie Luft- und Schifffahrt umfasst, soll der EU-ETS II künftig die Emissionen der bisher national durch die Lastenteilungsverordnung abgedeckten Bereiche Verkehr und Gebäude bepreisen. 

EU-ETS I

Bei der letzten Überarbeitung der EU-ETS-Richtlinie (siehe Europaspiegel 10/2023) wurde eine erneute Evaluierung für das Jahr 2026 festgelegt. Artikel 30 Absatz 7 schreibt zudem vor, dass die Kommission bis zum 31. Juli 2026 einen Bericht über die mögliche Aufnahme der thermischen Abfallbehandlung (TAB) in den EU-ETS ab 2028 vorlegen muss. Seit dem 1. Januar 2024 sind Müllverbrennungsanlagen mit einer Feuerungswärmeleistung ab 20 Megawatt bereits unter der Monitoring-Verordnung im ETS I berichtspflichtig – zum Erwerb von Emissions-berechtigungen („Zertifikaten“) sind sie jedoch nicht verpflichtet. 

Im Rahmen der anstehenden Überprüfung der ETS-Richtlinie im kommenden Jahr führte die EU - Kommission eine öffentliche Konsultation durch, die auch Fragen zur Einbeziehung der TAB in den Emissionshandel beinhaltete (siehe Europaspiegel 02/2025). Der zusammenfassende Ergebnisbericht wurde im September vorgelegt. Demnach sprachen sich 51 % der Konsultationsteilnehmer für die Aufnahme von Emissionen aus Anlagen der thermischen Behandlung von Siedlungsabfällen in den EU-ETS aus, während 30 % dieser Option klar oder tendenziell ablehnend gegenüber- standen. 

Die Einbeziehung der Verbrennung gefährlicher Abfälle sahen nur 34 % (eher) positiv, während 37 % die Frage (eher) ablehnend beantworteten. Diese Ergebnisse und öffentlich getroffene Aussagen von Vertretern der Generaldirektion Klimapolitik der EU-Kommission im November deuten deutlich darauf hin, dass die Kommission in ihrem anstehenden Bericht die Einbeziehung der TAB in den EU-ETS empfehlen wird.

BDE-Bewertung

Der BDE befürwortet grundsätzlich die Integration der thermischen Verbrennung von Siedlungsabfällen in den europäischen Emissionshandel. Deutsche Anlagen unterliegen bereits dem nationalen Brennstoffemissions-handelsgesetz (BEHG) und sind dort zahlungspflichtig, sodass eine europäische Lösung zu einem EU-weit einheitlichen Wettbewerbsrahmen beitragen würde. Dabei müssen die spezifischen Rahmenbedingungen jedoch die Besonderheiten und Strukturen auf dem Markt der Siedlungsabfallbehandlung berücksichtigen. 

Zentrales Anliegen des BDE wird daher unter anderem die Gewährleistung einer Vorhersehbarkeit der durch das EU-ETS entstehenden Kosten für die Anlagenbetreiber sein und auch – bei schwankenden Preisen – die Möglichkeit, diese angemessen an die Abfallerzeuger bzw. an die für die Siedlungsabfallentsorgung zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger weiterzugeben. Bei der Zusammenarbeit mit Kommunen werden Entsorgungsverträge über mehrere Jahre bis hin zu einer Dekade geschlossen. 

Diese Verträge enthalten oft nur begrenzte Preisanpassungsklauseln, was sich mit einem marktbasierten, variierenden Kostenfaktor aus dem Emissionshandel für Betreiber von Müllverbrennungsanla­gen wirtschaftlich nur schwer vereinbaren lässt. Auch die Kommunen stellt ein variabler Preis vor Probleme, da sie ihre Gebühren nicht so kurzfristig an sich durch die ETS-Kosten veränderte Verbrennungspreise anpassen können. 

Außerdem wird es unerlässlich sein, in diesem Zuge auch die Emissionen aus der Deponierung von Abfällen zu adressieren. Allein die thermische Verwertung durch einen CO₂-Preis zu verteuern, riskiert die Verlagerung von Abfallströmen zu einer im Sinne der Abfallhierarchie niederwertigeren Verwertungsstufe wie der Deponierung oder dem Export in Drittstaaten – das muss unbedingt verhindert werden. 

EU-ETS II 

Der Beschluss des europäischen 2040- Klimaziels ging mit langwierigen politischen Verhandlungen der EU-Umweltminister im Rat einher. Der finale Kompromiss beinhaltet auch die Verschiebung des Emissionshandels-systems für Gebäude und Verkehr (ETS II) auf 2028 – statt ursprünglich 2027. Angesichts der schwierigen wirtschaftlichen Lage und hoher Energiepreise zeigten sich viele Mitgliedstaaten bereits seit geraumer Zeit kritisch gegenüber einer neuen finanziellen Belastung durch den CO_2-Preis auf Brennstoffe. 

Der verschobene Start des EU-ETS II wird von einer Initiative der Kommission zur Anpassung der Marktstabilitätsreserve (MSR) begleitet. Dieser Mechanismus ist als Steuerungsinstrument konzipiert, das durch Herausnehmen und Hinzufügen von Zertifikaten aus dem Handel strukturelle Ungleichgewichte zwischen Angebot und Nachfrage ausgleichen und damit Preisverzerrungen vermeiden kann. Am 27. November schlug die Kommission eine Änderung der MSR in drei Punkten vor. 

Erstens sollen die Zertifikate in der Reserve (zu Beginn bestückt mit 600 Mio. Emissionsberechtigungen) länger verfügbar sein: Zertifikate, die bis Ende 2030 nicht aus der Reserve freigegeben werden, sollen nicht mehr automatisch ungültig werden. 

Zweitens wird der Mechanismus zur Freigabe von Zertifikaten aus der Reserve bei Knappheit angepasst, sodass die Herausgabe zusätzlicher Emissionsberechtigungen schrittweise erfolgen und somit besser auf Bedarfe reagiert werden kann. 

Drittens will die Kommission den Preisstabilisierungsmechanismus bei sehr hohen Preisen verstärken. Im Fall einer Auslösung (wenn der Preis in zwei aufeinanderfolgenden Monaten höher als 45 EUR/t ist) können 20 Millionenzusätzliche Zertifikate aus der MSR in den Markt gegeben werden. 

Weiterhin wird über ein Frontloading der Zertifikate nachgedacht, also den Verkauf von Emissionsberechtigungen vor dem Inkrafttreten des ETS II. Dadurch soll eine Marktliquidität aufgebaut und Investitionen in saubere Technologien bereits vor Start des Emissionshandels ermöglicht werden. Der dazugehörige Vorschlag für einen sekundären Rechtsakt soll im ersten Quartal 2026 angenommen werden. 

Die Kommission ist sichtlich bemüht, durch die beschriebenen Änderungen Signale der Beruhigung an Mitgliedstaaten und Marktteilnehmer zu senden und für Akzeptanz zu werben. Nichtsdestotrotz werden bei einigen Mitgliedstaaten derzeit Forderungen laut, den Start des ETS II sogar noch weiter hinauszuzögern. So äußerte Polen in einem kürzlich veröffentlichten informellen Papier die Forderung, das Inkrafttreten des ETS II bis 2030 zu verschieben. Ein aktuell zirkulierender Briefentwurf von Zypern und weiteren zentral- und osteuropäischen Mitgliedstaaten an die Kommission unterstützt diese Position.

CO2-Grenzausgleichsmechanismus (CBAM) – Vereinfachung & Ausweitung

Eng verknüpft mit dem EU-ETS ist der europäische CO₂-Grenzausgleichs-mechanismus (Carbon Border Adjustment Mechanism – CBAM). Der CBAM soll die bisherige kostenlose Zuteilung von Zertifikaten im EU-Emissionshandel schrittweise ersetzen und sicherstellen, dass importierte CO₂-intensive Güter einen vergleichbaren CO₂-Preis wie in der EU erzeugte Produkte zahlen. Damit wird das Risiko von Carbon Leakage, d.h. die Abwanderung der Produktion CO2-intensiver Güter in Drittstaaten, verringert und es werden Anreize für emissionsärmere Produktion in Drittstaaten geschaffen.

Das am 10. September 2025 vom Europäischen Parlament beschlossene Omnibuspaket vereinfacht den CBAM. Zentrale Neuerung ist eine massenbasierte Bagatellgrenze: Importeure mit weniger als 50 Tonnen CBAM-relevanter Waren pro Jahr sind von den Verpflichtungen ausgenommen, was rund 90 Prozent der Importeure entlastet, während etwa 99 Prozent der Emissionen weiterhin erfasst werden.

Der Start des Verkaufs von CBAM-Zertifikaten wird auf den 1. Februar 2027 verschoben, wobei die Zahlungsverpflichtung rückwirkend für Importe des Jahres 2026 gilt. Zudem wird die Emissionsberechnung vereinfacht, indem bei fehlenden Daten Standardwerte verwendet werden. Die Anrechnung bereits gezahlter CO₂-Preise bleibt möglich, und Unternehmen können einen CBAM-Vertreter benennen, um Meldepflichten zu delegieren. 

Ziel ist es, KMU zu entlasten, ohne die ökologische Wirksamkeit des CBAM zu beeinträchtigen. Parallel dazu bereitet die Europäische Kommission eine gezielte inhaltliche Weiterentwicklung des CBAM vor, die den Anwendungsbereich auf ausgewählte nachgelagerte Produkte aus Stahl und Aluminium ausweiten soll. Ziel ist es, eine bloße Verlagerung von Emissionen durch minimale Weiterverarbeitung außerhalb der EU zu verhindern. Der Gesetzesvorschlag wurde am 17. Dezember veröffentlicht.

Die Ausweitung ist bewusst begrenzt angelegt und soll sich auf Downstream-Produkte mit hohem Stahl- oder Aluminiumanteil konzentrieren, bei denen ein erhöhtes Umgehungsrisiko besteht. Insgesamt sollen 180 stahl- und aluminiumintensive nachgelagerte Produkte in den CBAM einbezogen werden. Der überwiegende Teil (94%) betrifft industrielle Lieferkettenprodukte mit hohem Stahl-/Aluminiumanteil (im Durchschnitt 79%), die in schwerem Maschinenbau und spezialisierten Ausrüstungsgegenständen verwendet werden (z. B. Halterungen, Zylinder, industrielle Radiatoren oder Gussmaschinen). Ein kleinerer Anteil (6%) entfällt auf Haushaltsgüter, etwa Waschmaschinen. 

Der Entwurf sieht auch vor, Pre-Consumer-Schrott als Vorprodukt in die Emissionsberechnung einzubeziehen, um eine missbräuchliche Nutzung schrott-basierter Nullwerte zu vermeiden. Post-Consumer-Schrott wird hingegen ausdrücklich ausgenommen, um Anreize für Kreislaufwirtschaft und den Einsatz von Recyclingmaterial nicht zu untergraben. Ergänzend arbeitet die Kommission an spezifischen Anti-Umgehungsregeln, um die Wirksamkeit des Instruments entlang der Wertschöpfungskette zu sichern.

BDE-Bewertung

Der BDE begrüßt die Einbeziehung stahl- und aluminiumintensiver nachgelagerter Produkte in den CBAM. Dadurch werden importierte Downstream-Produkte mit hohen eingebetteten Emissionen – in der Praxis häufig auf CO₂-intensiven Primärmaterialien aus Drittstaaten beruhend – relativ zu heimischen Produkten und insbesondere zu Produkten mit Einsatz europäischer Rezyklate teurer. 

Auch die Entscheidung in nachgelagerten Produkten aus Drittstaaten enthaltenen Pre-Consumer Schrott in den Anwendungsbereich des CBAM einzubeziehen, wird positiv bewertet. Dadurch kann verhindert werden, dass durch die gezielte Nutzung von industriellem Neuschrott – der kein Kreislaufmaterial darstellt, sondern als Nebenprodukt industrieller Prozesse anfällt – emissionsintensive Primärproduktion faktisch von der CO₂-Bepreisung ausgenommen wird. 

Flankierend sind aus Sicht des BDE Spiegelklauseln erforderlich, um auch bei Post-Consumer-Rezyklaten aus Drittstaaten gleichwertige Umwelt- und Qualitätsstandards sicherzustellen.

CO2-Märkte und Infrastruktur

Die Carbon-Capture-and-Utilisation /Storage-Technologien (CCU/CCS) werden von entscheidender Bedeutung für die Erreichung der Klimaneutralität 2050 sein, um unvermeidliche Treibhausgasemissionen – unter anderem aus der thermischen Abfallbehandlung – vor dem Eintritt in die Atmosphäre abzufangen. 

Der Net-Zero-Industry-Act legt das rechtsverbindliche Ziel fest, europaweit bis 2030 Kohlenstoffspeicher mit einer jährlichen Injektionskapazität von 50 Mio. Tonnen zu schaffen. Im Rahmen ihrer Carbon-Management-Strategie erkannte die Kommission außerdem die Notwendigkeit neuer Rechtsakte an, um wettbewerbsfähige CO2-Märkte zu schaffen. 

Dazu soll im dritten Quartal des kommenden Jahres ein Gesetzentwurf präsentiert werden, der die Regeln für den Handel und Transport von aus Carbon-Capture-Prozessen resultierenden CO2-Mengen regelt. Die Kommission erwartet, dass die Initiative einen integrierten und wettbewerblichen EU-weiten CO₂-Markt ermöglicht, Investitionssicherheit schafft, grenzüberschreitende Hemmnisse abbaut und so den schnellen, kosteneffizienten Hochlauf von CO₂-Transport- und Speicherinfrastruktur unterstützt. 

Die öffentliche Konsultation im Vorfeld endet am 9. Januar 2026. 

BDE-Bewertung

Der BDE begrüßt die Kommissionsinitiative für einen Gesetzesakt zur Regulierung der entstehenden Märkte für Kohlenstoff aus Carbon-Capture-Anwendungen und der dazugehörigen Infrastruktur. Die Bedürfnisse der Abfallverbrennung weichen aufgrund ihrer oft dezentralen Lage und vergleichsweise kleinen Abscheide- mengen zum Teil sehr von anderen CCUS-Anlagen der Industrie ab. Zugleich ist die TAB als schwer zu dekarbonisierender Sektor mittel- bis langfristig unbedingt auf die Möglichkeit von CO₂-Abscheidungen angewiesen. 

Aus Sicht des BDE ist die ausschlaggebende Rahmenbedingung die Höhe und Verlässlichkeit des CO₂-Preises im Emissionshandelssystem, voraus- gesetzt die Abfallverbrennung wird ab 2028 Teil des EU-ETS. Es wird entscheidend sein, dass der CO₂-Preis ein ausreichendes Niveau erreicht, um Investitionen in emissionsmindernde Maßnahmen wirtschaftlich attraktiv zu machen. Nur ein dauerhaft hoher und planbarer Kohlenstoffpreis schafft die notwendigen Investitionsanreize, um die erheblichen Kapital- und Betriebskosten von CO₂-Abscheidungs- und -Speicher-technologien zu decken. 

Weiterhin zentral ist die klare Anerkennung und regulatorische Anrechenbarkeit von Negativemissionen aus biogenen Anteilen der Abfallverbrennung, einschließlich verlässlicher Regeln zur Bilanzierung und Vergütung. Da die Erlöse aus dem Emissionshandel in der Hochlaufphase von CCUS voraussichtlich nicht ausreichen werden, um die erheblichen Investitions- und Betriebskosten zu decken, spricht sich der BDE zudem für ergänzende Instrumente zur Lückenfinanzierung aus. 

Stabile, europaweit einheitliche und langfristig verlässliche Regeln für CO₂-Transport- und Speicherinfrastruktur sind dringend erforderlich, während die Ausgestaltung von Geschäfts- und Vertragsmodellen entlang der CCUS-Wertschöpfungskette ausreichend flexibel und weitgehend den Marktteilnehmern überlassen bleiben muss. 

Der diskriminierungsfreie und transparente Zugang zu CO₂-Netzen und Speichern, insbesondere auch für kleinere Einspeiser, muss sichergestellt werden. Dabei ist die Entflechtung von Wertschöpfungsstufen in der Markthochlaufphase zugunsten eines schnellen und pragmatischen Ausbaus der CO_2-Infrastruktur (von Abscheidung über Aufbereitung, Transport und Speicherung) noch nicht entscheidend. Mit zunehmender Marktreife werden Regeln zur funktionalen Trennung der Akteursbereiche jedoch erforderlich, um Marktmacht zu begrenzen und fairen, diskriminierungsfreien Wettbewerb sicherzustellen. 

Schließlich darf die Bedeutung eines multimodalen CO₂-Transports, bei dem Pipeline-, Schiffs-, Schienen- und Straßentransport regulatorisch gleichwertig behandelt werden, nicht aus den Augen geraten, um standortgerechte und kosteneffiziente Lösungen für alle potenziellen CCUS-Anwender zu ermöglichen.