Die Europäische Kommission hat 10 Jahre nach dem Inkrafttreten der überarbeiteten Richtlinien über die öffentliche Auftragsvergabe (Richtlinie 2014/24/EU) und über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (Richtlinie 2014/25/EU – Sektorenrichtlinie) sowie der seinerzeit neu geschaffenen Richtlinie über die Konzessionsvergabe (Richtlinie 2014/23/EU) eine praktische Auswertung dieser Richtlinien vorgenommen. Hintergrund dafür ist nicht zuletzt die geplante Revision des Vergaberechts kommenden Jahr. Das Parlament hat im September 2025 in einer Resolution bereits Positionen und Forderungen hinsichtlich der Revision des Vergaberechts formuliert. Die interessierte Öffentlichkeit und Stakeholder haben die Möglichkeit, ihre Anmerkungen und Forderungen zur Überarbeitung des Vergaberechts in einer öffentlichen Konsultation abzugeben; diese ist aktuell geöffnet und läuft bis zum 26. Januar 2026.
Hintergrund
Das Volumen öffentlicher Auftragsvergaben in der EU entspricht einem Wert von 2,6 Billionen EUR und macht damit ca. 15% des Europäischen Bruttoinlandproduktes aus. Auf der Europäischen Auftragsplattform Tenders Electronic Daily (TED) werden etwa ein Viertel der öffentlichen Aufträge ausgeschrieben, was einem Volumen von 600 Mrd. EUR und damit dem dreifachen des EU-Haushaltes entspricht.
Im Draghi-Report von 2024 wurde die Notwendigkeit betont, das öffentliche Auftragswesen zur Stärkung strategisch wichtiger Sektoren zu nutzen und damit die Autonomie und Unabhängigkeit des Europäischen Binnenmarktes zu stärken. Aus diesem Grund hat die Kommission auch im Clean Industrial Deal eine entsprechende Revision des Vergaberechts angekündigt. Zudem hat Kommissionspräsidentin von der Leyen die Einführung eines „buy European“-Kriteriums für die öffentliche Beschaffung angekündigt.
Vor diesem Hintergrund soll das Europäische Vergaberecht revidiert und überarbeitet werden. Die entsprechende Konsultation ist seit dem 03. November 2025 geöffnet und geht bis zum 26. Januar 2026. Bereits im Vorfeld der Konsultation hatte das Europäische Parlament am 09. September 2025 eine Resolution verabschiedet. Eine Auswertung der Kommission über die praktische Umsetzung der Richtlinien von 2014 wurde am 14. Oktober 2025 veröffentlicht.
Resolution des Europäischen Parlaments
Bereits im Europaspiegel vom Juli 2025 hat der BDE über den sogenannten Initiativbericht des Binnenmarktausschusses (IMCO) berichtet. Dieser wurde am 09. September 2025 im Plenum mit einer Mehrheit von 432 zu 95 Gegenstimmen als Entschließung des Europäischen Parlaments vom 9. September 2025 zu der Vergabe öffentlicher Aufträge (2024/2103(INI)) angenommen und trägt damit den Status einer Resolution. Eine solche hat keine rechtliche Bindungswirkung für die Kommission, spiegelt aber die Ausrichtung des Parlaments zu Einzelfragen der Vergaberichtlinien wider, die auch im Gesetzgebungsverfahren der kommenden Revision relevant werden.
Die wesentliche Kritik des Parlaments an der aktuellen Praxis besteht darin, dass sich öffentliche Ausschreibungen überwiegend am niedrigsten Preis als wesentliches Ausschreibungskriterium orientieren. Dadurch werde das Potenzial des Vergabewesens als wesentliches Steuerungsinstrument zur Förderung strategisch wichtiger Sektoren nicht ausgeschöpft. Einheitliche Standards in den Bereichen Nachhaltigkeit und regionaler Wertschöpfung und insoweit auch Modelle für Vertragsklauseln seien insoweit zu entwickeln und bereitzustellen.
Im Mittelpunkt der Entschließung steht die umfassende Modernisierung der öffentlichen Auftragsvergabe, um sie strategischer, nachhaltiger und effizienter auszurichten. Das Parlament betont, dass öffentliche Beschaffung ein zentrales wirtschaftspolitisches Steuerungsinstrument ist und erheblich zur Förderung von Innovation, regionaler Entwicklung, Nachhaltigkeit und resilienten Lieferketten beitragen kann. Besonders hervorgehoben wird, dass öffentliche Auftraggeber durch klare, stabile und praktikable Regeln in die Lage versetzt werden müssen, Qualitäts-, Nachhaltigkeits- und Sozialziele systematisch zu verfolgen.
Ein zentrales Anliegen der Entschließung ist die stärkere Verankerung „grüner“ Kriterien in allen Phasen der Vergabe. Das Parlament fordert die Kommission auf, ein sektorspezifisches Instrumentarium für Nachhaltigkeitskriterien zu entwickeln, einschließlich Mustervergabekriterien, Bewertungsmethoden und Vertragsklauseln, um eine schrittweise, aber praktikable Einführung nachhaltiger Beschaffung zu erleichtern. Nachhaltigkeitsaspekte sollen besser in die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots integriert werden, etwa durch die systematische Berücksichtigung des gesamten Lebenszyklus von Produkten und Dienstleistungen. Auch die Schaffung eines verlässlichen Marktes für Sekundärrohstoffe und die Förderung innovativer umweltfreundlicher Technologien werden ausdrücklich als Ziele benannt, um Kreislaufwirtschaft und Ressourceneffizienz langfristig zu stärken.
Darüber hinaus knüpft die Entschließung an die bereits bestehenden umwelt- und sozialpolitischen Verpflichtungen der EU an und stellt klar, dass die Anforderungen der horizontalen Sozial- und Umweltklauseln gemäß Artikel 18 Absatz 2 der Richtlinie 2014/24/EU verbindlich sind. Öffentliche Auftraggeber sollen in die Lage versetzt werden, ökologische und soziale Kriterien risikolos und rechtssicher anzuwenden, ohne unverhältnismäßige rechtliche Hürden befürchten zu müssen. Die Integration solcher Kriterien wird nicht nur als Beitrag zu fairen Arbeitsbedingungen, sondern ebenso zu hoher Qualität und langfristiger Wertschöpfung betrachtet.
Mit Blick auf die Kreislaufwirtschaft unterstreicht das Parlament, dass der Übergang zu nachhaltigen, ressourcenschonenden Beschaffungsmodellen entscheidend ist, um neue Leitmärkte für umweltfreundliche Produkte zu etablieren. Die Förderung des Marktes für Sekundärrohstoffe, die Bewertung von Lebenszykluskosten und die Stärkung innovativer Technologien im Bereich Recycling und Wiederverwendung werden als konkrete Ansatzpunkte genannt.
Ein weiterer zentraler Schwerpunkt ist die öffentlich-öffentliche Zusammenarbeit. Das Parlament bekräftigt ausdrücklich, dass öffentliche Stellen das Recht haben, Dienstleistungen intern zu erbringen und in Form der öffentlich-öffentlichen Zusammenarbeit gemeinsam zu organisieren. Verträge zwischen zwei oder mehr öffentlichen Auftraggebern sollen klar als Formen der Zusammenarbeit anerkannt werden und die Kommission wird aufgefordert, in Erwägung zu ziehen, die Zusammenarbeit zwischen Behörden zum Zwecke einer effizienten Aufgabenerfüllung ohne weitere restriktive Bedingungen vom Anwendungsbereich der Vergaberichtlinien auszunehmen. Die Entschließung unterstreicht zudem, dass diese Formen der Zusammenarbeit weiterhin legitime und gleichberechtigte Alternativen zur Fremdvergabe darstellen müssen, insbesondere für regionale und lokale Behörden, die unter großem finanziellem und personellem Druck stehen.
Insgesamt fordert das Parlament eine strategische Neujustierung der öffentlichen Auftragsvergabe, die langfristigen Wert, Nachhaltigkeit, Innovation und Versorgungssicherheit über kurzfristige Kosteneinsparungen stellt. Die Modernisierung der Vergabekriterien, der Ausbau digitaler Werkzeuge, die Verringerung bürokratischer Hürden und ein kohärenter europäischer Rechtsrahmen sollen öffentliche Auftraggeber dabei unterstützen, ihre Beschaffungspraxis wirksam und zukunftsorientiert auszurichten.
Auswertung der Vergaberichtlinien durch die Kommission
Mit Blick auf die Revision hat die Kommission selbst eine Evaluierung der Vergaberichtlinien 2014/23/EU, 2014/24/EU und 2014/25/EU vorgenommen. Die Parameter anhand derer die Bewertung vorgenommen wurde, waren Effektivität, Effizienz, Kohärenz und Mehrwert. Konkret wurde der Zeitraum 2016 – 2024 in den Blick genommen.
Effektivität
Auf dem Bereich der Effektivität konnten seit in Kraft treten der Richtlinien nur teilweise Fortschritte erzielt werden, obwohl die Intention des Gesetzgebers im Jahre 2014 darin lag, die Vergabeverfahren insgesamt zu vereinfachen. Akteure beklagten, so die Auswertung, die mangelnde Anpassung relevanter Rechtsbegriffe in den Mitgliedsstaaten. So bestehe eine unterschiedliche Definition von Begriffen wie „zentrale Regierungsbehörde“, „Einrichtung öffentlichen Rechts“ aber auch bereits der Tatbestand eines „öffentlichen Auftrags“.
Ein weiteres Problem erkennt die Kommission zudem in dem sog. „Gold-Plating“-Effekt: Mitgliedstaaten steht es frei, in der Umsetzung Europäischer Richtlinien über die Anforderungen und Vorgaben der Richtlinien hinauszugehen. So gehen etwa die Eignungsnachweise, die Bieter nach der deutschen Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen, Teil A (VOB/A) und der Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen, Teil A (VOL/A) zu erbringen haben, über den Rahmen hinaus, den die EU-Vergaberichtlinien vorsehen.
Außerdem besteht ein Ungleichgewicht zwischen den Mitgliedstaaten, wenn es um die Ausschreibung umweltorientierter Vergabekriterien geht. Von 14 berichtenden Mitgliedsstaaten meldeten nur 25%, solche Kriterien tatsächlich zum Gegenstand der Auftragsvergabe zu machen.
Positiv bewertet die Kommission jedoch die Entwicklungen hinsichtlich des Zugangs von KMU zu öffentlichen Aufträgen. Lag der diesbezügliche Anteil 2014 noch bei 55%, wurden im Jahre 2024 71% der Aufträge an KMU vergeben. Dies ist überraschend, wenn man bedenkt, dass die Zahl der durchschnittlichen Lose von 5,4 (2006-2010) auf 3,4 (2017-2024) gesunken ist, wie die Kommission ebenfalls feststellt. Auf der anderen Seite hat sich aber auch die Zahl der Angebote über dem vergaberechtlich relevanten Schwellenwert seit 2014 verdoppelt.
Effizienz, Kohärenz und Relevanz
Die Verfahrenskosten machen im Schnitt 1% des Auftragswertes aus, was einen leichten Anstieg seit 2014 bedeutet. Andererseits konnte der durchschnittliche Aufwand für eine Beteiligung an Vergabeverfahren für Akteure von 16 auf 11 Personentage reduziert werden.
Was die Kohärenz betrifft, bemängeln einige Mitgliedsstaaten selbst Unsicherheiten in der Auslegung der Europäischen Vorgaben: Ungewiss sei nämlich, inwieweit umwelt-, sozial- und arbeitsrechtliche Standards als bindende Kriterien durchgesetzt werden dürfen, ohne als ausschreibende Stelle selbst gegen tragende Prinzipien des Vergaberechts zu verstoßen (Transparenz, Gleichbehandlungsgrundsatz…) Insoweit wünschen sich auch die Mitgliedsstaaten mehr Verbindlichkeit der entsprechenden Standards in den Europäischen Vorgaben.
Letztlich bewertet die Kommission, welche Aspekte in der kommenden Revision des Vergaberechts besonders relevant sein werden. Das ursprüngliche Ziel, nämlich die Reduzierung des Verwaltungsaufwands, soll beibehalten werden, wobei die Themen Nachhaltigkeit, Resilienz, Digitalisierung und strategische Autonomie eine tragende Rolle spielen sollen. Die Beschaffung nachhaltiger Bauleistungen, Waren und Dienstleistungen sei im derzeitigen geopolitischen Kontext von absoluter Relevanz.
Konsultationsverfahren zur Revision des Vergaberechts
Die Konsultation zur Beteiligung der Öffentlichkeit an der Revision des Vergaberechts wurde am 03. November 2025 geöffnet und geht bis zum 26. Januar 2026. Die Möglichkeit zur Beteiligung besteht hier.
In Anbetracht der erfolgten Auswertung betont die Kommission, dass für strategisch wichtige Sektoren besondere Standards festgelegt werden sollen. Im Zentrum der Konsultation steht auch eine Einschätzung der Stakeholder zur Einführung des genannten „European preference“ Kriteriums (“buy european”).
Unternehmen, Verbände, aber auch Behörden sind aufgerufen, Erfahrungen zu teilen und Einschätzungen abzugeben, insbesondere was Komplexität, Mehrwert strategische Auswirkungen und auch Transparenz der geltenden Richtlinien betrifft. Auch der BDE wird sich hier beteiligen und stützt sich dabei auf folgende
Bewertung
Der BDE begrüßt die Intention der Europäischen Kommission, das Vergaberecht zur Förderung strategisch wichtiger und nachhaltiger Sektoren neu auszurichten. Das Volumen von 15%, mit denen das Vergabewesen zum Europäischen BIP beiträgt, zeigt, dass hier ein erhebliches Potenzial zur Einsparung von CO2 und auch zur Ressourcenschonung besteht. Auch und gerade vor dem Hintergrund des kommenden Circular Economy Acts spricht sich der Verband dafür aus, Mindestrezyklateinsatzquoten und Vorgaben hinsichtlich der Recyclingfähigkeit der zu beschaffenden Produkten für die öffentliche Beschaffung von Produkten festzulegen. Dies ist nicht zuletzt deswegen notwendig, um den Unternehmen der Entsorgungs- und Recyclingwirtschaft die Sicherheit zu bieten, dass auch die entsprechende Nachfrage an Rezyklaten auf lange Sicht bestehen wird, und ihnen so Anreize zu bieten, in hochwertige Recyclinganlagen zu investieren. Dadurch würde auch die Verfügbarkeit der zur Erfüllung der Rezyklateinsatzquoten von den Herstellern benötigten Rezyklate gewährleistet. Vor diesem Hintergrund unterstützt der Verband auch die geplante Einführung eines „buy European“ Kriteriums, denn es sind gerade unlautere beziehungsweise intransparente Wettbewerbspraktiken aus Drittstaaten, die die Nachfrage an Europäischen Rohstoffen und Rezyklaten beeinträchtigen. Zudem ist es auch in vielen Drittstaaten gängige Praxis, eigene Unternehmen bei staatlichen Einkäufen zu bevorzugen, während öffentliche Ausschreibungen auf dem Europäischen Markt für sämtliche Bieter weltweit offenstehen. Aus diesem Grund wäre ein solches Kriterium nach der Ansicht des Verbandes auch vereinbar mit WTO-Recht, bzw. gerechtfertigt und jedenfalls notwendig, um tatsächlich auch die heimische Recyclingwirtschaft zu stützen und zu fördern.
Äußerst problematisch ist aus Sicht des BDE allerdings der Ruf des Europäischen Parlamentes nach einer weitgehenden Ausnahme öffentlich-öffentlicher Kooperationen aus dem Anwendungsbereich des Vergaberechts. Wenn es das Verständnis der Europäischen Institutionen, auch des Parlamentes, ist, dass das Vergaberecht als wichtiger Motor zur Transformation der EU-Wirtschaft hin zu einer Kreislaufwirtschaft dient, steht dies in klarem Widerspruch zur Ausnahme von Kooperationen öffentlicher Dienstleister aus dem Vergaberecht. Denn im Falle der Ausnahme würden die Vorgaben für eine strategische und “grüne” Beschaffung für Beschaffungsvorgänge, die im Wege einer öffentlich-öffentlichen “Kooperation” getätigt werden, nicht greifen.
Die Ausweitung der Möglichkeiten für vergabefreie öffentlich-öffentlichen Kooperationen begegnet darüber hinaus noch in mehrfacher Hinsicht weiteren erheblichen Bedenken:
- Sie würde einer Rekommunalisierung im Entsorgungsbereich Vorschub leisten, da öffentliche Auftraggeber aus Bequemlichkeit die Entsorgung der Haushaltsabfälle einem anderen öffentlichen Auftraggeber (Kommune, Landkreis) durch einfachen Vertragsschluss übertragen könnten, statt die Leistung auszuschreiben. Im Bereich der Sammlung von Restmüll in Deutschland ist der Marktanteil der Gemeinden und Kreise bzw. der öffentlich-rechtlich organisierten Entsorgungsunternehmen bereits von 38,7% im Jahr 2006 auf 49,7% im Jahr 2021 gestiegen, was einer Steigerung um ca. 30% entspricht. In einzelnen Bundesländern liegt die Steigerung noch erheblich höher, so ist in Sachsen-Anhalt ist der Marktanteil der Kommunen bei der Sammlung des Restmülls von 52,5% im Jahr 2003 auf 77% im Jahr 2022 gestiegen, d.h. um 59,75%.
- Die Ausnahme aus dem Anwendungsbereich des Vergaberechts würde wieder zu mehr Rechtsunsicherheit – auch und vor allem für die öffentlichen Auftraggeber und kooperierenden Stellen – führen. Denn in diesem Fall wären die Kooperationen unmittelbar an den Grundfreiheiten des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zu messen, d.h. an der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit sowie am Diskriminierungsverbot und der Transparenzpflicht. So hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) in seiner Rechtsprechung deutlich gemacht, dass öffentliche Auftraggeber auch außerhalb des jeweiligen Anwendungsbereichs der vergaberechtlichen Richtlinien gemeinschaftsrechtlichen Bindungen unterliegen und die Grundregeln des EG-Vertrags (jetzt: AEUV), das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und den Gleichbehandlungsgrundsatz sowie die daraus folgende Transparenzpflicht beachten müssen (EuGH, Urteile C-458/03, “Parking Brixen”; C-231/03 „Coname“; C-324/07, “Coditel Brabant”). Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung über die Jahre die Voraussetzungen entwickelt, die vorliegen müssen, damit öffentlich-öffentliche Kooperationen diesen Vorgaben entsprechen; diese Rechtsprechung hat der EU-Gesetzgeber in den geltenden Richtlinien umgesetzt.
- Eine pauschale Ausnahme öffentlich-öffentlicher Kooperationen könnte auch einen Verstoß gegen die Wettbewerbsregeln des AEUV (Art. 101 ff., 106 AEUV) darstellen. Auch öffentlich-rechtliche Körperschaften können als Unternehmen handeln, wenn sie wirtschaftliche Tätigkeiten ausüben (z. B. Abfallverwertung, Energieversorgung, IT-Leistungen); eine gesetzliche Ausnahme, die nur öffentlichen Einrichtungen exklusive Vorteile verschafft – wie z. B. vergabefreie Beauftragung untereinander –, verzerrt den Wettbewerb gegenüber privaten Marktakteuren. Art. 106 Abs. 1 AEUV verbietet es jedoch den Mitgliedstaaten, Sonderrechte zu gewähren, die das Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung gemäß Art. 102 AEUV verletzen könnten.
- Die Ausnahme öffentlich-öffentlicher Kooperationen würde den Sinn und Zweck des Vergaberechts untergraben: Vergabeverfahren dienen nicht nur dem Wettbewerb, sondern auch der Effizienz und der Kontrolle öffentlicher Mittel. Kooperationen ohne Ausschreibung bergen das Risiko, dass Kostenstrukturen intransparent und Leistungen ineffizient bleiben.
Wenn dem Markt Aufträge entzogen werden, fehlt es an dem notwendigen Wettbewerb um Innovationen und nachhaltige Lösungen. Volkswirtschaftlich gesehen wäre eine entsprechende Regelung ohnehin nicht förderlich, da ein gewisser Preiswettbewerb der Bieter auch zur Einsparung der Kosten für die öffentliche Hand dient. Insofern wäre die Möglichkeit von öffentlich-öffentlichen Kooperationen jedenfalls zu begrenzen. In Betracht käme etwa eine Verpflichtung von Behörden, eine „Vorprüfung“ durchzuführen, dahingehend, ob für ein bestimmtes Produkt oder eine Dienstleistung genügend Bieter auf dem Markt zu Verfügung ständen. Erst, wenn feststeht, dass eine bestimmte Quantität an Angeboten nicht überschritten wird, dürfe die Behörde einen Auftrag „direkt“ von einem öffentlichen Dienstleister durchführen lassen.
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