Abfallende von Kunststoffen

Mit der Durchführungsverordnung auf Grundlage der Abfallrahmenrichtlinie will die Europäische Kommission erstmals EU-weit einheitliche Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft von Kunststoffrezyklaten schaffen. 

Hintergrund

Die europaweite Harmonisierung zielt darauf ab, durch Schaffung von Rechtssicherheit den Binnenmarkt für Sekundärrohstoffe zu stärken. 

Hintergrund des Kommissionsentwurfs ist ein Bericht der Gemeinsamen Forschungsstelle (JRC – Joint Research Centre) der Kommission aus dem Jahr 2024, der auf jahrelangen Vorarbeiten und dem Austausch mit den Vertretern der Kreislaufwirtschaft und Industrie beruht und technische Vorschläge für harmonisierte End-of-Waste-Kriterien (EoW), d.h. Kriterien für das Abfallende von Kunststoffabfällen enthält. 

Der Kommissionsentwurf wurde im Rahmen des Circular Economy Winter Package für Kunststoffe Ende 2025 veröffentlicht (siehe dazu Artikel in diesem Europaspiegel: Circular Economy Winter Package). Dieses von der der Europäischen Kommission geschnürte Maßnahmenbündel soll der anhaltenden Kunststoffrecyclingkrise entgegenwirken.

Wesentliche Inhalte

Nach den Vorgaben des Kommissionsentwurfs tritt der End-of-Waste-Status ein, wenn die folgenden Voraussetzungen kumulativ vorliegen (Art. 3): 

• die Erfüllung der Qualitätsanforderungen nach Anhang I Abschnitt 1, 
• die Einhaltung der technischen Vorgaben des Recyclingverfahrens (Anhang I Abschnitt 2), 
• die Eignung des Outputs zur Herstellung neuer Kunststoffprodukte, 
• das Vorliegen einer Konformitätserklärung nach Art. 4, Anhang II sowie 
• das Vorliegen eines zertifizierten Qualitätsmanagementsystems nach Art. 5.

Im Einzelnen: 

1. Anwendungsbereich

Die Durchführungsverordnung soll für thermoplastische Polymere gelten, die mechanisch oder lösemittelbasiert recycelt werden, ohne die Polymerkette zu verändern, Art. 1 und 2. Damit legt sie ihren Fokus auf etablierte stoffliche Recyclingverfahren, das chemische Recycling ist vom Anwendungsbereich des Verordnungsentwurfs ausgeschlossen.

2. Anforderungen an das Behandlungsverfahren

Es werden Anforderungen an Recyclingverfahren festgelegt, insbesondere hinsichtlich der Getrenntlagerung von Recyclinginputmaterial und des Verbots der Klassifizierung als gefährlich (Art. 3 Absatz 1 Buchst. b in Verbindung mit Anhang I Abschnitt 2). 

Mechanisches Recycling wird definiert als Recycling von Kunststoffabfällen durch mechanische Verfahren wie („such as“) Vorsortierung, Sortierung, Zerkleinerung, Waschen, Trocknen, Regranulieren und Compoundieren, bei denen die polymeren Ketten, aus denen der Kunststoff besteht, erhalten bleiben (Art. 2 Absatz 3). 

3. Anforderungen an Inputmaterial

Die Nutzung gefährlicher Stoffe im Sinne der Abfallrahmenrichtlinie und der REACH-Verordnung sowie die Nutzung von Kunststoffabfall, der die Grenzwerte der POP-Verordnung übersteigt, wird dahingehend geregelt, dass ein Vorbehand­lungsschritt verpflichtend ist, der die Einstufung als gefährlich aufhebt bzw. die POP-Belastung (POP – Persistente Organische Schadstoffe) nach den Vorgaben der POP-Verordnung senkt (Art. 3 Absatz 1 Buchst. a in Verbindung mit Anhang I Abschnitt 1). 

Der eingesetzte Kunststoff kann aus jeder Abfallquelle stammen, die Kunststoffe enthält. Die Verwendung gefährlichen medizinischen Abfalls sowie gebrauchter absorbierender Hygiene­produkte ist jedoch verboten (Anhang I Abschnitt 1.2).

4. Anforderungen an Outputmaterial 

Es wird ein Grenzwert von 1,9 % für Fremdstoffe im Output festgelegt (Anhang I Abschnitt 3). Fremdstoffe werden definiert als Polymere, die keine Thermoplaste sind, thermoplastische Polymere, die nicht Gegenstand des Recyclingverfahrens sind, sowie nicht-kunststoffliche Materialien (Art. 2 Absatz 18). Bei thermischer Behandlung zur Agglomeration oder Pelletierung ist der Gehalt an Fremdstoffen in der letzten Aufbereitungsstufe vor der thermischen Behandlung zu messen (Anhang I Abschnitt 3.3). 

End-of-Waste-Kunststoffrezyklate sollen ausschließlich zur Herstellung von Kunststoffprodukten oder Artikeln mit Kunststoffteilen verwendet werden dürfen (Art. 2 Absatz 7).

5. Anforderungen an Export und Import

Für den Export außerhalb der EU wird gefordert, dass Kunststoffrezyklate aus einem einzelnen thermoplastischen Polymer bestehen müssen, mit Ausnahme für Polymermischungen aus PE, PP und PET (Anhang I Abschnitt 3.3). 

Um Kunststoffrezyklate auf dem Unionsmarkt in Verkehr bringen zu dürfen, hat der Importeur von Kunststoffoutput aus Recyclinganlagen in einem Drittland von den Lieferanten in Drittländern zu verlangen, ein Qualitätsmanagementsystem einzuführen, das den Anforderungen des Verordnungsentwurfs entspricht und von einem unabhängigen, zertifizierten Dritten überprüft wurde (Art. 5 Absatz 5 bis 8). 

Hersteller sind verpflichtet, zuständigen Behörden auf Anfrage Zugang zum Qualitätsmanagement­system zu gewähren (Art. 5 Absatz 9).

Kommt der Importeur von Kunststoffoutput aus Recyclinganlagen in einem Drittland diesen Anforderungen nicht nach, gilt der einzuführende Kunststoffoutput als Abfall und ist nach den Bestimmungen der EU-Abfallverbringungsverordnung zu transportieren. 

Bewertung

1. Anwendungsbereich (Art. 1)

Der BDE begrüßt, dass der Kommissionsentwurf das Abfallende vorerst auf thermoplastische Polymere und deren Gemische beschränkt, die einem mechanischen oder lösemittelbasierten Recycling unterzogen wurden. Diese Fokussierung ist sachgerecht und praxisnah. 

Eine Einbeziehung weiterer Recyclingverfahren, insbesondere des chemischen Recyclings, hätte angesichts der dort bestehenden offenen fachlichen und regulatorischen Fragestellungen voraussichtlich zu erheblichen Verfahrens­verzögerungen geführt. 

Die gewählte Beschränkung trägt somit dazu bei, zeitnah Rechtssicherheit für etablierte Recyclingverfahren zu schaffen und den Markthochlauf von Kunststoffrezyklaten zu unterstützen.

2. Behandlungsschritte (Art. 3 Abs. 1 Buchst. b i. V. m. Anhang I Abschnitt 2) und Definition von mechanischem Recycling (Art. 2 Abs. 3)

Der BDE bewertet die Anforderungen an mechanische und lösemittelbasierte Recyclingverfahren als ausreichend offen formuliert. Die Entscheidung darüber, welche Behandlungsschritte erforderlich sind, muss beim Betreiber liegen und sich an der Qualität des Inputmaterials orientieren. 

Der BDE weist darauf hin, dass mechanisches Recycling ein mehrstufiger Prozess ist, der je nach Art und Qualität des Inputmaterials sowie der angestrebten Anwendung Vorsortierung, Sortierung, Zerkleinerung, Waschen, Trocknung, Regranulierung oder Compounding umfassen kann. Das im Verordnungstext verwendete Wording („such as“) ist positiv zu bewerten, da es keine abschließende oder zwingende Prozesskette vorgibt. Maßgeblich sollte die Qualität des Outputs und dessen Akzeptanz im Markt sein. 

Der BDE spricht sich daher dafür aus, Reinheits­anforderungen flexibel und anwendungsbezogen auszugestalten. Ziel ist es, gleiche Wettbewerbs­bedingungen zu schaffen, Innovationen zu fördern und hochwertiges Recycling bei möglichst geringem bürokratischem Aufwand zu ermöglichen.

3. Anforderungen an das Inputmaterial (Art. 3 Abs. 1 Buchst. a i. V. m. Anhang I Abschnitt 1)

Der BDE lehnt pauschale Ausschlüsse bestimmter Abfallströme wie gebrauchte absorbierende Hygieneprodukte (z. B. Windeln) ab, sofern problematische Stoffe im Recyclingprozess sicher entfernt werden können. Hochgradig kontaminierte Abfälle fallen ohnehin unter die Regelungen für gefährliche Abfälle. 

Die Zulassung von Inputmaterialien sollte daher flexibel gestaltet werden, wobei die Prozess­fähigkeit (d.h. die Fähigkeit, im Behandlungs­prozess den qualitativen, hygienischen und umweltbezogenen Anforderungen an ein Produkt entsprechend aufbereitet werden zu können) das maßgebliche Kriterium darstellt. 

Pauschale Ausschlüsse sind nur bei Abfällen mit gefährlichen Stoffen gerechtfertigt. Ziel ist es, eine möglichst breite Rohstoffbasis für das Recycling zu sichern und Anreize für die Entwicklung und Etablierung effektiver Verfahren zu fördern.

Auch medizinischer Kunststoffabfall sollte nicht von vornherein aus dem Geltungsbereich der End-of-Waste-Kriterien ausgeschlossen werden, soweit er ordnungsgemäß behandelt werden kann, um seine gefährlichen Eigenschaften zu entfernen und ein Sekundärrohmaterial zu erzeugen, das der einschlägigen EU-Produktgesetzgebung entspricht. 

Eine pauschale Ausschließung von medizinischem Kunststoffabfall würde Innovationen und Branchenbemühungen zur Rückgewinnung geeigneter Kunststoffabfälle behindern, ohne einen zusätzlichen Schutz für Gesundheit oder Umwelt zu bieten.

4. Fremdstoffgrenze für den Output (Anhang I, Abschnitt 3) und deren Definition (Art. 2 Abs. 18)

Der BDE unterstützt ausdrücklich, dass Rezyklate die geltenden Grenzwerte der REACH- und der POP-Verordnung einhalten müssen. Gleichzeitig ist eine Gleichbehandlung von Rezyklaten und Primärkunststoffen zwingend erforderlich, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden. Neue oder verschärfte Grenzwerte dürfen nicht dazu führen, dass Rezyklate strukturell benachteiligt oder vom Markt ausgeschlossen werden. 

Der erforderliche Reinheitsgrad von Rezyklaten richtet sich nach den technischen Anforderungen der jeweiligen Anwendung. Entsprechend kann auch eine Marktnachfrage nach Rezyklaten bestehen, deren Verunreinigungsanteil über dem im Kommissionsentwurf vorgeschlagenen Wert von 1,9 % liegt.

Hinsichtlich der Definition von Fremdstoffen (Art. 2 Abs. 18) hält der BDE die Abgrenzung zu nicht-thermoplastischen Polymeren, thermoplastischen Polymeren, die nicht Ziel des Recyclingverfahrens sind, sowie nicht-kunststoffliche Materialien wie Metalle, Papier oder Glas grundsätzlich für nachvollziehbar. Der BDE fordert jedoch eine Klarstellung, dass funktionale Additive, minera­lische Füllstoffe und Weichmacher nicht als Fremdstoffe gelten, sofern sie gezielt zur Einstellung der Materialeigenschaften eingesetzt werden. 

In der Praxis sind Polymermischungen, beispielsweise PP/PE, üblich und sollten zulässig bleiben, solange der Output die definierten Qualitätsanforderungen erfüllt. Die bestehende Definition wird daher grundsätzlich akzeptiert, allerdings mit der Forderung nach einem ergänzenden Hinweis auf die Zulässigkeit funktionaler Bestandteile zur weiteren Klarstellung und Rechtssicherheit.

5. Fremdstoffmessung nach der Pelletierung (Anhang 1, Abschnitt 3.3)

Der Entwurf der Europäischen Kommission sieht vor, dass bei Kunststoffen, die einer thermischen Behandlung zur Agglomeration oder Pelletierung unterzogen werden, der Gehalt an Fremdstoffen in der letzten Aufbereitungsstufe vor der ther­mischen Behandlung gemessen werden muss. 

Der BDE bewertet diese Anforderung als problematisch. Im Rahmen der Pelletierung erfolgt regelmäßig ein Filterschritt vor der Extrusion, durch den ein erheblicher Anteil an Verunreini­gungen aus dem Kunststoff entfernt wird. Diese Stoffe können folglich nicht mehr als Fremdstoffe im finalen Recyclingprodukt betrachtet werden.

Darüber hinaus orientieren sich kommerzielle Spezifikationen, Kundenakzeptanz und Qualitätskontrollen in der Praxis an dem letztlich in Verkehr gebrachten Material. Ein End-of-Waste-Kriterium, das auf einer vorgelagerten Prozess­stufe basiert, die nach der Pelletierung nicht mehr existiert, würde daher zu einer Diskrepanz zwischen regulatorischer Konformität und Marktrealität führen.

Der BDE bekräftigt vor diesem Hintergrund, dass die Einhaltung der Schwellenwerte für Fremdstoffe am endgültig auf den Markt gebrachten recycelten Kunststoff, also auf Pellet-Ebene, bewertet werden sollte.

6. Zu eng gefasste Definition zulässiger Verwendungen (Art. 2 Abs. 7)

Der Kommissionsentwurf übernimmt den Ansatz des Joint Research Centre, wonach End-of-Waste-Kunststoffrezyklate ausschließlich für die „Herstellung von Kunststoffprodukten oder Artikeln mit Kunststoffteilen“ verwendet werden dürfen. Jede andere Verwendung führt zum Verlust des End-of-Waste-Status und erfordert eine erneute Einstufung des Materials als Abfall.

Der BDE bewertet diese Definition als unnötig restriktiv und nicht hinreichend an die tatsächlichen Gegebenheiten der Recyclingmärkte angepasst. 

Es besteht die Gefahr, dass legitime Anwendungen der recycelten Stoffe ausgeschlossen werden und der Markt für recycelte Kunststoffe, dessen Stärkung und Ausweitung indes erklärtes Ziel der Regelung des Abfallendes ist, unnötig verengt und geschwächt wird. Beispielhafte Anwendungen für recycelte Kunststoffe, die beim Abfallende nicht ausgeschlossen werden sollten, sind etwa der Einsatz von recyceltem Kunststoff als Zusatzstoff in Asphalt, in Bitumenbahnen oder in vergleich­baren Bauprodukten sowie weitere Anwendungen, bei denen Kunststoffe in Materialien oder Produkte integriert werden, ohne dass zwangsläufig ein eigenständiger Kunststoffartikel oder ein Kunststoffteil entsteht.

Der BDE unterstützt aber ausdrücklich die klare Abgrenzung von End-of-Waste gegenüber energetischer Verwertung, der Herstellung von Brennstoffen oder Verfüllungsmaßnahmen im Einklang mit der Definition des Recyclings gemäß Art. 3 Nr. 17 der Abfallrahmenrichtlinie. 

Der BDE fordert daher, die Definition der zulässigen Verwendungen von End-of-Waste-Kunststoffrezyklaten über die Herstellung von Kunststoffprodukten oder -teilen hinaus zu erweitern und auch andere stoffliche Anwendungen einzubeziehen, sofern diese den Grundsätzen des Recyclings entsprechen.

7. Zusätzliche Anforderungen bei Exporten außerhalb der EU (Anhang I, Abschnitt 3.3)

Der Kommissionsentwurf führt zusätzlich die Anforderung ein, dass Kunststoffrezyklate, die für den Export außerhalb der EU bestimmt sind, aus einem einzelnen thermoplastischen Polymer bestehen müssen, mit einer begrenzten Ausnahme für PE-, PP- und PET-Mischungen. Der BDE versteht diese Regelung als Maßnahme zur Vermeidung von Umgehungen der Abfall­verbringungsverordnung.

Die politische Logik dieser Vorgabe ist nach­vollziehbar. Gleichzeitig schafft die Einführung solcher zielgruppenspezifischen Bedingungen für den End-of-Waste-Status jedoch zusätzliche Rückverfolgbarkeits- und Konformitätsaufwände für Recycler, ohne dass dadurch die Umwelt­wirkung verbessert wird. End-of-Waste-Kriterien sollen primär den Binnenmarkt der EU unter­stützen, während Exportkontrollen bereits umfassend durch die Abfallverbringungs­verordnung geregelt sind.

Der BDE betont, dass die Europäische Kommission darauf vertrauen sollte, dass in der EU zertifizierte Recyclinganlagen das Abfallende tatsächlich erreichen, bevor das Material exportiert wird, sodass zusätzliche Exportrestriktionen für den EoW-Status unnötig sind. EU-zertifizierte Anlagen unterliegen bereits strengen Kontroll- und Qualitätssicherungssystemen, einschließlich standardisierter Prozessüberwachung, regelmäßiger Stichproben, Dokumentation und Auditierung durch unabhängige Stellen. 

Diese Systeme stellen sicher, dass die EoW-Kriterien zuverlässig erfüllt werden, bevor das recycelte Material den Betrieb verlässt. Zusätzliche spezifische Exportanforderungen führen daher zu redundanten Anforderungen, ohne einen zusätz­lichen Umwelt- oder Gesundheitsschutz zu gewährleisten. Das Vertrauen in auch durch diese Durchführungsverordnung etablierte Manage­mentsysteme ermöglicht es, die Exportfähigkeit von EoW-Materialien effizient und rechtskonform zu gestalten, während gleichzeitig die Prinzipien der Kreislaufwirtschaft unterstützt werden.

8. Regelungen für Importe (Art. 5 Abs. 7 und 8)

Der BDE betont, dass importierte Rezyklate denselben Anforderungen unterliegen müssen wie innerhalb der EU hergestellte Materialien und unterstützt daher ausdrücklich die im Kom­missionsentwurf vorgesehenen Regelungen zum Qualitätsmanagement für Importe (Art. 5 Abs. 7, 8). Die praktische Kontrolle der Einhaltung stellt dabei jedoch insbesondere bei Anlagen außerhalb der EU eine Herausforderung dar. 

Eine Gleichbehandlung von Importen und EU-Produkten ist aus Sicht des BDE zwingend erforderlich. 

Die Umsetzung sollte, wie im Verordnungsentwurf vorgeschlagen, über geeignete Überwachungs- und Zertifizierungsmechanismen unter Einbindung unabhängiger Dritter erfolgen, um die Einhaltung der End-of-Waste-Kriterien verlässlich sicher­zustellen. Insofern ist es für den BDE nicht nach­vollziehbar, warum sich die Pflicht nach Art. 5 Abs. 9 des Entwurfs, Durchsetzungsbehörden auf Anfrage Zugang zum Qualitätsmanagement­system zu gewähren, nur auf den Hersteller und nicht auch auf den Importeur erstreckt. Der BDE fordert, gerade und insbesondere für Importe wirksame Kontroll- und Überwachungs­instrumente einzurichten. Der Verordnungs­entwurf sollte auch in dieser Hinsicht nachgebessert werden. 

Zeitplan

Die öffentliche Konsultation des im Rahmen des Winterpakets am 23. Dezember 2025 veröffent­lichten Kommissionsentwurfs endete mit Ablauf des 26. Januar 2026. Der Erlass der Durch­führungsverordnung erfolgt im Prüfverfahren. Nach evtl. Überarbeitung ihres Entwurfs wird ihn die Kommission den Sachverständigen der Mitgliedstaaten zur Abstimmung vorlegen. Der Entwurf sieht in seiner aktuellen Fassung eine Anwendbarkeit bereits ab dem 1. Juli 2026 vor. Die Kommission geht mithin von einem zügigen Verfahren und baldigen Inkrafttreten aus.

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