Die Europäische Kommission präsentierte am 17. Juli 2026 ihren lange erwarteten Vorschlag zur Revision des EU-Emissionshandelssystems (ETS). Für die thermische Abfallbehandlung sieht er eine schrittweise Einbeziehung nicht gefährlicher Abfälle zwischen 2031 und 2034 vor – mit der Möglichkeit für Mitgliedstaaten, ihre Anlagen unter bestimmten Bedingungen bis 2035 auszunehmen. Die Deponierung bleibt zunächst außen vor, die Kommission muss aber bis Ende 2034 bewerten, ob auch Deponie-Emissionen einbezogen werden sollen. Der geplante Circular Economy Act soll die Deponierung zusätzlich stärker regulieren, um eine Umlenkung verwertbarer Abfallströme in Folge der Bepreisung durch den ETS zu verhindern.
Hintergrund
Der EU-Emissionshandel (EU ETS) nach der Richtlinie 2003/87/EG ist das zentrale Klimaschutzinstrument der Europäischen Union und deckt rund 40 Prozent der EU-Emissionen ab; die von ihm erfassten Sektoren haben ihre Emissionen seit 2005 bereits halbiert.
Das System funktioniert nach dem „Cap-and-Trade“-Prinzip: Die EU legt eine verbindliche, jährlich sinkende Emissionsobergrenze (Cap) für die erfassten Anlagen fest. Innerhalb dieser Grenze erhalten Betreiber Zertifikate – teils kostenlos, teils per Auktion –, die handelbar sind: Wer mehr ausstößt, muss zukaufen; wer einspart, kann verkaufen. So entsteht ein CO₂-Preis, der Minderungsanreize dort setzt, wo sie am kosteneffizientesten sind. Eingeführt wurde das System 2005 zunächst für die Energiewirtschaft und die energieintensive Industrie; 2012 kam der Luftverkehr hinzu, seit 2024 auch der Seeverkehr. Ab 2028 soll mit dem EU ETS II ein zweites, separates System für Brennstoffemissionen aus Gebäuden und Straßenverkehr hinzukommen.
Die thermische Behandlung von Siedlungsabfällen ist bislang nicht regulär Teil des europäischen Emissionshandels. In der letzten ETS-Reform 2023 wurde der Kommission jedoch aufgetragen, eine mögliche Einbeziehung der Siedlungsabfallverbrennung bis Juli 2026 zu prüfen – genau dieser Prüfauftrag mündet nun in den heutigen Vorschlag.
Trotzdem ist die thermische Abfallbehandlung auch bisher schon mit dem europäischen Emissionshandel verzahnt – allerdings nicht einheitlich. Drei Konstellationen sind zu unterscheiden. Zum einen die Mitverbrennung von Abfällen und Ersatzbrennstoffen in Zementwerken, Kohlekraftwerken und anderen Industriefeuerungsanlagen: Diese Anlagen sind seit Einführung des ETS erfasst, unabhängig vom Brennstoff. Zum anderen die Monoverbrennung von Siedlungsabfällen in dezidierten Abfallverbrennungsanlagen: Seit Januar 2024 müssen Betreiber ab 20 Megawatt Feuerungswärmeleistung ihre Emissionen überwachen und melden, ohne Pflicht zum Zertifikatekauf. Hier setzt der Kommissionsvorschlag an und macht aus der reinen Berichtspflicht eine Abgabepflicht. Zuletzt haben einzelne Mitgliedstaaten ihre Anlagen bereits freiwillig vollständig über das Opt-in der ETS-Richtlinie einbezogen.
Vor diesem europäisch uneinheitlichen Hintergrund ist die deutsche Sonderrolle zu verstehen. Mit dem im Dezember 2019 verabschiedeten Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) wurde ein nationales Emissionshandelssystem geschaffen, das seit dem 1. Januar 2021 eine CO₂-Bepreisung für fossile Brennstoffemissionen einführt, die nicht vom europäischen ETS erfasst sind. Seit dem 1. Januar 2024 müssen auch Betreiber von thermischen Abfallbehandlungsanlagen Zertifikate für den fossilen Anteil ihrer CO₂-Emissionen erwerben – der biogene Anteil bleibt unbepreist. Perspektivisch war im deutschen Gesetz von vornherein angelegt, die Sektoren aus der nationalen Emissionsbepreisung später in ein europäisches System zu überführen.
Wesentlicher Inhalt
Der Kommissionsvorschlag sieht eine schrittweise Einbeziehung der thermischen Behandlung nicht gefährlicher Abfälle in den EU-ETS vor. Der neue Schwellenwert für die Abgabepflicht orientiert sich an der Industrieemissionsrichtlinie und liegt bei einer Anlagenkapazität von mehr als 3 Tonnen pro Stunde – ein anderer technischer Maßstab als die bislang für die reine Monitoringpflicht geltende Grenze von 20 Megawatt Feuerungswärmeleistung. Für Anlagen oberhalb dieser Schwelle wird die Abgabepflicht konkret gestaffelt eingeführt: 25 % der verifizierten Emissionen für das Berichtsjahr 2031, 50 % für 2032, 75 % für 2033 sowie 100 % ab dem Berichtsjahr 2034 und in den Folgejahren.
Mitgliedstaaten erhalten darüber hinaus die Möglichkeit, ihre Anlagen bis 2035 generell von der Einbeziehung auszunehmen, sofern mindestens zwei der folgenden Bedingungen erfüllt sind:
- Erstens: eine nationale CO₂-Bepreisung der Abfallverbrennung, deren effektiv gezahlter Satz den durchschnittlichen Auktionspreis des ETS übersteigt;
- Zweitens: ein auf Kurs befindlicher Fortschritt bei den nationalen Recyclingzielen;
- Drittens: ein auf Kurs befindlicher Fortschritt beim Deponieziel. Den entsprechenden Nachweis muss der Mitgliedstaat der Kommission bis zum 31. Juli 2029 erbringen und im Gegenzug eine der ausgenommenen Emissionsmenge entsprechende Zertifikatsmenge aus seinem eigenen Auktionsvolumen streichen.
Die kostenlose Zuteilung für Fernwärme aus der Abfallverbrennung – nach Kommissionsangaben rund 70 Prozent aller Waste-to-Energy-Anlagen – soll über 2030 hinaus fortgeführt werden.
Der Kreis der förderfähigen Verwendungszwecke der Auktionserlöse wird um die Unterstützung von Kommunen bei der Umsetzung von Maßnahmen entlang der Abfallhierarchie erweitert.
Anlagenbetreiber sollen insbesondere bei Investitionen in CO₂-Abscheidung (CCS) über die neue Industrial Decarbonisation Bank (IDB) sowie über Innovationsfonds und Modernisierungsfonds unterstützt werden. Die IDB läuft ab 2028 in zwei Phasen an: Zunächst vergibt der Investment Booster (2028–2030) ein Kontingent von 400 Millionen Zertifikaten direkt nach dem Prinzip “first come – first serve” als feste CO₂-Prämie pro vermiedener Tonne Emissionen an Unternehmen, wobei die Auszahlung in Form von Zertifikaten auf Basis nachgewiesener Minderungen erfolgt. Ab 2031 greift dann die zweite Phase, in der ein weiteres Kontingent von 400 Millionen Zertifikaten versteigert wird, um zusammen mit der ersten Phase ein Gesamtfördervolumen von rund 100 Milliarden Euro zur Dekarbonisierung der Industrie zu mobilisieren.
Zusätzliche wirtschaftliche Anreize für CCS-Investitionen ergeben sich aus der geplanten Verzahnung mit permanenten biogenen CO2-Entnahmen: Betreiber sollen ihre fossilen Emissionen künftig direkt mit eigenen, nach der Carbon Removals and Carbon Farming -Verordnung (EU) 2024/3012 (CRCF) zertifizierten Entnahmen biogener CO2-Emissionen (BioCCS) ausgleichen können – ein reiner Kompensationsmechanismus auf Anlagenebene, der keine handelbaren Überschüsse erzeugt. Für den biogenen Abfallanteil, der über den eigenen Kompensationsbedarf einer Anlage hinausgeht, sieht der Vorschlag zudem ein zentrales Ankaufprogramm vor: Die Kommission erhöht die ETS-Gesamtobergrenze zwischen 2031 und 2040 um 250 Millionen Zertifikate, versteigert diese und kauft mit den Erlösen zertifizierte BioCCS- und Direct-Air-CCS-Entnahmeeinheiten direkt bei den Projekten an, die anschließend zur Sicherung der Umweltintegrität im Unionsregister gelöscht werden.
Die Deponierung wird vorerst nicht in den Emissionshandel einbezogen. Der Vorschlag verweist stattdessen auf das bestehende Ziel der EU-Deponierichtlinie, wonach bis 2035 maximal zehn Prozent der Siedlungsabfälle deponiert werden dürfen, und macht dessen konsequente Umsetzung zur Voraussetzung für einen reibungslosen Übergang der Abfallverbrennung in den EU-ETS.
Ergänzend dazu sollen verstärkte ordnungsrechtliche Maßnahmen zur Abfallvermeidung und -umleitung im geplanten Circular Economy Act (CEA) verankert werden, dessen Veröffentlichung die Kommission für September 2026 (Siehe dazu auch den Artikel zum CEA in diesem Europaspiegel) vorsieht.
Für Emissionen aus der Deponierung sollen umfassende Berichtspflichten (Monitoring, Reporting, Verification, MRV) etabliert werden, um eine verlässliche Datengrundlage zu schaffen. Der Start dieser Deponie-MRV ist jedoch an konkrete Vorbedingungen geknüpft und setzt voraus, dass sowohl die künftigen Merkblätter der Besten verfügbaren Technologien für Deponien als auch ein umfassendes Deponieregister vorliegen. Die Kommission prüft diese Bedingungen bis zum 31. Juli 2029 und verschiebt den Start der Deponie-MRV im Falle von Verzögerungen von 2031 auf 2034.
Von wesentlicher Bedeutung ist der konkrete Überprüfungsauftrag bis zum 31. Dezember 2034. Auf Basis der erhobenen MRV-Daten muss die Kommission bewerten, ob die Einbeziehung von Deponieemissionen in den EU-ETS geboten ist, wobei insbesondere potenzielle Verlagerungseffekte von der Verbrennung auf Deponien im Fokus stehen. Der Richtlinienvorschlag sieht ausdrücklich vor, dass die Kommission diesen Bericht bei Bedarf mit einem Gesetzgebungsvorschlag zur Einbeziehung der Deponien in den EU-ETS verknüpft.
Eingebettet ist die Regelung zur Abfallverbrennung in die grundsätzliche Neujustierung der Gesamtobergrenze des ETS: Der lineare Reduktionsfaktor soll ab 2031 auf 3,7 Prozent und ab 2036 auf 1,7 Prozent sinken, um einen Pfad in Richtung des europäischen Klimaziels einer Emissionsreduktion von 90 Prozent bis 2040 zu ermöglichen; ab 2036 können zudem internationale Zertifikate im Umfang von bis zu 260 Millionen Tonnen/Zertifikaten (entsprechend dem Spielraum von bis zu 5 Prozentpunkten unter dem Europäischen Klimagesetz) angerechnet werden, flankiert von einer Überprüfungsklausel zum 31. Januar 2033.
Daneben enthält der Vorschlag eine Reihe weiterer Neuerungen für das EU-ETS insgesamt: Die kostenlose Zertifikatszuteilung soll künftig an Investitionsbedingungen geknüpft werden und die Marktstabilitätsreserve (MSR) soll mit einer abgesenkten Aufnahmequote von 12 statt bisher 24 Prozent an den in den 2030er Jahren kleiner werdenden Zertifikatemarkt angepasst werden. Die MSR ist ein Steuerungsmechanismus, durch den bei einem Überangebot an Zertifikaten eine bestimmte Menge dem Markt entzogen wird und bei einer Knappheit wieder in diesen eingespeist wird. Dadurch soll eine Preisstabilität aufrechterhalten werden.
Mindestens 50 Prozent der mitgliedstaatlichen Auktionserlöse sollen künftig verpflichtend in die Dekarbonisierung der ETS-Sektoren zurückfließen, flankiert von einem Verbot fossiler Lock-in-Investitionen. Im Luftverkehr bleibt es zunächst bei der Begrenzung auf innereuropäische Flüge, ergänzt um eine Ausweitung auf Zielflughäfen im Umkreis von 5.000 Kilometern und zusätzliche Förderung nachhaltiger Flugkraftstoffe; im Seeverkehr soll das System auf kleinere Schiffe ausgeweitet und mit einem eigenen Förderinstrument für alternative Antriebe unterlegt werden.
Bewertung
Mit dem Vorschlag zur Revision des EU-ETS tritt perspektivisch eine europäisch einheitliche Regelung an die Stelle des bisherigen Nebeneinanders nationaler Alleingänge und uneinheitlicher Bepreisungsansätze der thermischen Abfallbehandlung. Die gestaffelte Einführung der Abgabepflicht ist zu begrüßen, da sie einen mehrjährigen Vorlauf und Planbarkeit für die notwendigen Investitionsentscheidungen in Dekarbonisierungstechnologien schafft.
Positiv hervorzuheben ist zudem, dass die Kommission den größeren kreislaufwirtschaftlichen Zusammenhang zwischen ETS-Einbeziehung und Deponierung erkennt und die konsequente Umsetzung der EU-Deponierichtlinie ausdrücklich zur Voraussetzung für einen reibungslosen Übergang der Abfallverbrennung in den EU-ETS macht.
Die vorgesehene Einbeziehung der Deponien in ein europäisches Monitoring- und Berichtsregime ist ein Fortschritt: Erstmals entstünde eine belastbare, EU-weit einheitliche Datengrundlage zu Deponieemissionen. Von besonderem Gewicht ist deshalb auch der konkrete Überprüfungsauftrag bis zum 31. Dezember 2034, wonach die Kommission auf Basis der erhobenen Daten bewerten muss, ob die Einbeziehung von Deponieemissionen in den EU-ETS geboten ist. Dabei sollen insbesondere potenzielle Verlagerungseffekte von der Verbrennung auf Deponien im Fokus stehen. Der Richtlinienentwurf sieht dabei ausdrücklich vor, dass dieser Bericht bei Bedarf mit einem Gesetzgebungsvorschlag zur Einbeziehung der Deponien verknüpft werden kann. Bis dahin bleibt die eigentliche wirtschaftliche Steuerung der Deponierung allerdings dem Circular Economy Act überlassen, dessen Veröffentlichung die Kommission für September 2026 vorsieht und der damit zum entscheidenden nächsten Hebel für dieses Thema wird.
Die Opt-out-Möglichkeit für Mitgliedstaaten bis 2035 ist eher kritisch zu bewerten, da sie neue Wettbewerbsverzerrungen schaffen kann, statt sie, wie eigentlich intendiert, zu vermeiden. Bemerkenswert ist außerdem, dass der neue Schwellenwert für die Abgabepflicht bei einer Anlagenkapazität von mehr als 3 Tonnen pro Stunde liegt – ein anderer technischer Maßstab als die bislang für die reine Monitoringpflicht geltende Grenze von 20 Megawatt Feuerungswärmeleistung.
Eine europäische Regelung zur Möglichkeit, CO₂-Kosten rechtssicher an die Abfallerzeuger weiterzugeben, ist im vorliegenden Vorschlag nicht erkennbar, obwohl gerade diese Frage in der Praxis erhebliche Schwierigkeiten bereitet: Abfallgebühren werden regelmäßig auf Jahresbasis kalkuliert und festgesetzt, sodass eine unterjährige Anpassung an volatile CO₂-Preise kaum möglich ist, während viele Entsorgungsverträge sehr lange Laufzeiten aufweisen, ohne dass Preisanpassungsklauseln für Emissionskosten regelmäßig vorgesehen sind. Es bleibt damit unklar, wie Anlagenbetreiber zusätzliche CO₂-Kosten systemgerecht an die eigentlichen Verursacher – Kommunen beziehungsweise letztlich Abfallerzeuger – weitergeben können. Dieser Punkt bleibt einer der zentralen offenen Ansatzpunkte für die weitere Begleitung des Gesetzgebungsverfahrens.
Bei der Dekarbonisierung eröffnet der Vorschlag mit der Anrechnung eigener, nach der CRCF-Verordnung zertifizierten BioCCS-Entnahmen auf die fossilen Emissionen sowie einem zentralen Ankaufprogramm für überschüssige biogene Entnahmen eine Chance für die Branche. Ergänzt wird dies durch angekündigte Förderinstrumente mit einem Gesamtfördervolumen von rund 100 Milliarden Euro zur Dekarbonisierung der Industrie. Entscheidend wird jedoch sein, ob die Förderung beim Hochlauf der Technologie substanziell und bürokratiearm bei den Anlagenbetreibern ankommt, denn CCS/CCU ist als einziger Dekarbonisierungspfad für den Abfallsektor mit sehr hohen Investitions- und Betriebskosten verbunden.
Bei der Erlösverwendung ist zu begrüßen, dass ein Teil der Auktionserlöse künftig für Maßnahmen entlang der Abfallhierarchie eingesetzt werden kann, etwa gestaffelte Gebührenmodelle, Pay-as-you-throw-Systeme oder Pfandsysteme. Nichtsdestotrotz liegt der Kreis der Begünstigten hier vor allem bei den Kommunen als Trägern der Abfallwirtschaft, während die eigentlichen Dekarbonisierungsinvestitionen der Anlagenbetreiber – etwa in CCS-Nachrüstung oder Effizienzsteigerung – von dieser Erweiterung nicht unmittelbar profitieren.
Ausblick
Rat, Parlament und Kommission haben sich in der im April 2026 gemeinsam unterzeichneten „One Europe, One Market"-Roadmap auf das erste Quartal 2027 als Zielmarke für den Abschluss der ETS-Revision verständigt. Erfahrungsgemäß ist dieser Zeitplan ambitioniert: Die letzte ETS-Revision benötigte vom Kommissionsvorschlag bis zur Trilog-Einigung rund 17 Monate und bis zur formellen Verabschiedung fast zwei Jahre – übertragen auf den aktuellen Vorschlag würde das eher auf einen Abschluss gegen Ende 2027 oder Anfang 2028 hindeuten. Selbst wenn die Institutionen angesichts der wirtschaftlichen Lage und des öffentlichen Drucks einen disziplinierten Zeitplan verfolgen, scheint ein Abschluss in den ersten drei Monaten des nächsten Jahres unwahrscheinlich. Aus Kreisen der Europäischen Volkspartei wurde bereits bestätigt, dass Peter Liese (CDU) Berichterstatter der größten Fraktion für die ETS-Revision werden soll; er verhandelte bereits die letzte Überarbeitung federführend für die Konservativen. Der BDE wird sich in den nächsten Monaten aktiv in den Gesetzgebungsprozess einbringen und das parlamentarische Verfahren sowie den darauffolgenden Trilog eng begleiten.
